Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования надзора в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами" (от 28.09.2018 г. N 27917-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования надзора в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 7 августа 2018 г. по 27 августа 2018 года. Предложения, полученные в рамках проведения обсуждения проекта акта и сводного отчета, были прокомментированы разработчиком и включены в сводку замечаний и предложений по итогам размещения текста проекта.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/08-18/00082877).

Учитывая значимость проблемы в связи с проявляющимися рисками возникновения очагов заболевания, в целях получения дополнительной информации в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России с 11 сентября 2018 г. по 17 сентября 2018 г. провело дополнительные публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности, а также с субъектами Российской Федерации.

Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие, а также в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Замечания и предложения по проекту акта представили члены Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), осуществляющие деятельность в области производства и обращения пестицидов и агрохимикатов. РСПП представил в Минэкономразвития России консолидированную позицию своих членов. Справка о результатах публичных консультаций по проекту акта прилагается к настоящему заключению.

К проекту акта имеются следующие замечания.

Проект акта разработан во исполнение подпункта "е" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина от 9 октября 2015 г. N Пр-2083, в соответствии с которым предполагается обеспечить наделение Россельхознадзора полномочиями по осуществлению контроля (надзора) за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами в ходе их производства, применения, реализации, транспортировки, хранения, уничтожения, ввоза в Российскую Федерацию.

Обращаем внимание, что проектируемое регулирование выходит за рамки указанного поручения.

1. Частью 1 проектируемой статьи 15 Федерального закона от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (далее - Закон N 109-ФЗ) под государственным контролем (надзором) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами разработчик предлагает понимать деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований, устанавливаемых законодательством в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

Однако в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) государственный контроль осуществляется в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Если предметом такого контроля разработчиком предлагается определить соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий, то указанный контроль не может быть включен в вид государственного контроля (надзора), осуществляемый в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

2. В части 2 проектируемой статьи 15 Закона N 109-ФЗ разработчик определяет область государственного контроля (надзора) за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами. В пункте 1 указанной части разработчик определяет, что в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации контроль осуществляется за партиями пестицидов и агрохимикатов, ввозимыми, в том числе перемещаемыми в ручной клади и багаже пассажиров, членов экипажей морских судов, речных судов, воздушных судов, транспортных средств, поездных бригад, за транспортными средствами, которыми осуществляется ввоз в Российскую Федерацию пестицидов и агрохимикатов, а также за партиями сельскохозяйственной продукции, ввозимыми в Российскую Федерацию из иностранных государств.

Обращаем внимание, что контроль партий сельскохозяйственной продукции, ввозимой в Российскую Федерацию из иностранных государств, осуществляется в рамках ветеринарного, фитосанитарного и санитарно-эпидемиологического надзора. В рамках перечисленных видов государственного контроля осуществляется документарный контроль, досмотр, осмотр партий сельскохозяйственной продукции с отбором проб и (или) образцов для проведения лабораторных исследований, в том числе и в целях определения остаточного количества действующих веществ пестицидов и агрохимикатов. Таким образом, предлагаемое регулирование приведет к дублированию процедур в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, и процедур, осуществляемых в рамках других установленных видов государственного контроля.

3. Также в подпункте "а" указанного пункта, предлагается установить контроль "за партиями пестицидов и агрохимикатов, ввозимыми, в том числе перемещаемыми в ручной клади и багаже пассажиров, членов экипажей морских судов, речных судов, воздушных судов, транспортных средств, поездных бригад". При этом проектом акта не определено понятие "партии пестицидов и агрохимикатов, ввозимых в ручной клади и багаже граждан". Следует отметить, что проектируемыми статьями 151, 152 и 211 Закона N 109-ФЗ не определяется также механизм осуществления государственного контроля за гражданами, перевозящими в ручной клади пестициды и агрохимикаты. Обращаем внимание, что в пояснительной записке к проекту акта и сводном отчете отсутствует обоснование установления государственного контроля за гражданами в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. Аналогичное замечание касается "партий пестицидов и агрохимикатов, ввозимых в ручной клади и багаже членов экипажей".

4. Проектом акта предлагается включить государственный контроль (надзор) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами в перечень видов контроля (надзора), предусмотренный в части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ, в отношении которых федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

Одновременно законопроектом предлагается установить в Законе N 109-ФЗ, например, следующие особенности осуществления государственного контроля (надзора) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами:

плановые проверки могут проводиться не чаще одного раза в год;

предварительное уведомление о начале проведения внеплановой проверки не требуется;

внеплановые выездные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры;

срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней со дня начала её проведения.

При этом разработчиком не представлено достаточных обоснований ужесточения регулирования в сфере обращения пестицидов и агрохимикатов.

Обращаем внимание, что проектом акта предполагается беспрепятственное посещение должностными лицами объектов, связанных с производством пестицидов и агрохимикатов. Вместе с тем, производственные объекты, на которых осуществляется производство пестицидов, минеральных удобрений являются опасными, на территориях которых устанавливается особый пропускной режим, соответствующий установленному классу опасности. Предлагаем учесть указанное обстоятельство при проектировании положений о внеплановых проверках подобных производственных объектов.

5. Пунктом 6 проектируемой статьи 211 предусмотрен Порядок разработки и реализации мер по управлению рисками, включающий в себя порядок сбора и анализа информации, в том числе предварительной информации, представляемой участниками внешнеэкономической деятельности, а также стратегию и тактику применения системы управления рисками, который определяет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. Однако при подготовке проекта акта разработчиком не была определена проблема, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, и не проведена оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы. Представленный сводный отчет не содержит информации о возможных рисках, а также о предполагаемых расходах федерального бюджета для реализации положений проекта акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также сделан вывод, что проект акта не содержит положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также о наличии положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия
проекта федерального закона
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части совершенствования надзора в области безопасного обращения
с пестицидами и агрохимикатами"

Справка
о результатах публичных консультаций по проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования надзора в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами"

Согласно пункту 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия в период с 19 мая 2018 г. по 25 мая 2018 г. Минэкономразвития России провело публичные консультации в отношении проекта акта.

Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также субъектам предпринимательской деятельности в сфере производства и обращения пищевой продукции.

РСПП представил консолидированную позицию членов союза к проекту акта:

1. В проектируемой редакции статьи 15 Федерального закона от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (далее - Закон N 109-ФЗ) раскрывается понятие государственного контроля (надзора) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, под которым понимается, прежде всего выявление и пресечение нарушений требований в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. В связи с этим целесообразно привести данную формулировку в соответствие со статьей 2 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), согласно которой под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований. Также по тексту законопроекта слово "требования" необходимо заменить на слова "обязательные требования".

2. При раскрытии понятия "государственный контроль (надзора) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами", а также по тексту законопроекта используются термины, которые не применяются в законодательстве и (или) не имеют нормативно установленных определений - "токсиканты", "остаточное содержание действующих веществ агрохимикатов", "остаточное содержание действующих веществ токсикантов". В целях предотвращения неопределенности толкования и субъективного фактора при проведения проверок необходимо данные понятия из законопроекта исключить.

3. Представляется целесообразным включить в понятие "государственный контроль (надзор) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами" проведение ежегодных анализа и оценки эффективности государственного контроля (надзора) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

4. В пункте 3 проектируемой редакции статьи 15 предлагается осуществлять проведение обследований не только мест производства, реализации, хранения, транспортировки, применения, обезвреживания, утилизации и уничтожения пестицидов и агрохимикатов, но и мест производства. При этом не ясна цель, которую может преследовать обследование мест производства - Закон N 109-ФЗ и иные нормативные акты, касающиеся безопасного оборота пестицидов и агрохимикатов устанавливают государственное регулирование, которое направлено на выпуск в оборот пестицидов и агрохимикатов, при обращении с которыми предотвращается вред окружающей среде и человеку, а также обеспечивается эффективность при применении пестицидов и агрохимикатов. При этом вопросы соблюдения требований на производстве установлены гигиеническими требованиями, которые проверяются в рамках санитарно-эпидемиологического контроля (надзора). В связи с изложенным, предлагается места производства исключить из обследований в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами.

5. Пунктом 7 проектируемой редакции статьи 15 допускается проведение ежегодных плановых проверок. Столь жесткий режим инспектирования в сопроводительных документах не обоснован и является избыточным - Закон N 294-ФЗ предполагает что плановые проверки осуществляются раз в три года, если риск-ориентированной моделью не предусмотрено иное. Пунктом 8 проектируемой редакции статьи 15 предусматривается, что внеплановая проверка проводится без согласования с органами прокуратуры. Вместе с тем, согласно Закону N 294-ФЗ, даже контрольная закупка, осуществляемая в рамках внеплановой проверки, подлежит согласованию с прокуратурой. Подход, предлагаемый в указанном пункте, ничем не оправдан и без соответствующего серьезного обоснования подлежит исключению.

6. Пунктом 9 проектируемой редакции статьи 15 устанавливается фактически неограниченный перечень оснований для внеплановых проверок, что создает простор для различных злоупотреблений. В связи с этим необходимо привести положения данного пункта в соответствие с пунктом 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

7. В соответствии с пунктом 9 проектируемой редакции статьи 15, уведомление о проведении внеплановой выездной проверки предъявляется непосредственно в момент начала её проведения. Такое ужесточение также в сопроводительных материалах к законопроекту никак не обосновано. Предлагается привести положение данного пункта в соответствие с пунктом 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ, согласно которому о проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения.

8. В соответствии с пунктом 11 проектируемой редакции статьи 15, срок проведения проверки составляет не более чем тридцать рабочих дней со дня начала её проведения. Т.е. на 10 дней превышает продолжительность, установленный Законом N 294-ФЗ (двадцать рабочих дней). Предлагается привести пункт в соответствие с Законом N 294-ФЗ.

9. Законопроектом предусматривается дополнить Закон N 109-фз статьей 15.1, устанавливающей права должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, при осуществлении государственного контроля (надзора) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. При этом предполагается, что должностные лица смогут беспрепятственно посещать по предъявлении служебного удостоверения объекты, связанные с производством пестицидов и агрохимикатов. Необходимо отметить, что такие проверки в соответствии с Законом N 294-ФЗ предусмотрены только для лиц, в отношении которых установлен режим постоянного государственного контроля (надзора). Вместе с тем, производства большинства пестицидов, минеральных удобрений являются опасными производственными объектами, на территориях которых соблюдается особый пропускной режим. В связи с этим предлагается исключить из данного положения объекты производства пестицидов и агрохимикатов.

10. Согласно проектируемой статье 15.2. порядок осуществления государственного контроля (надзора) в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами устанавливается Правительством Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствии со статьей 2 Закона N 294-ФЗ, порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности (вида федерального государственного контроля (надзора) устанавливается положением о виде федерального государственного контроля (надзора). В связи с этим проектируемую статью 15.2 необходимо привести в соответствие с приведенным положением.

11. Проектируемая статья 21.1 предусматривает применение риск-ориентированной модели при осуществлении проверок в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Необходимо отметить, что согласно Закону N 294-ФЗ такая модель предусматривает управление интенсивностью и масштабом проверки, т.е. контролирующие органы в целях повышения эффективности работы по выявлению и пресечению правонарушений обращают внимание в первую очередь на тех лиц, деятельность которых по определенным критериям характеризуется большей вероятностью нарушения установленных требований. "Добросовестные" лица при этом проверяются в последнюю очередь - в отношении них периодичность проверок максимальная, а масштаб - минимальный. В связи с этим, в целях повышения эффективности государственного контроля (надзора) за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, предлагается распространить риск-ориентированную модель на все случаи такого контроля, и в дальнейшем в рамках отдельного положения о данном виде контроля (надзора) разработать такую модель по рискам, чтобы с проверкой в отношении добросовестных лиц, прежде всего производителей пестицидов и агрохимикатов, плановая проверка осуществлялась с максимальной периодичностью и преимущественно в документарной форме. В то же время необходимо будет ужесточить инспекционный режим в отношении потенциально недобросовестных производителей и их контрагентов - в первую очередь, импортирующих агрохимикаты из проблемных стран (напр., с Украины).

12. Все детали и порядок осуществления настоящего контроля (надзора), в том числе, риск-ориентированная модель, применение проверочных листов, должны быть прописаны в Положении об осуществлении контроля за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, однако такое Положение в настоящее время отсутствует. В связи с этим принятие данного законопроекта без подготовленного к принятию положения о контроле представляется преждевременным.