Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 15.2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (в части сокращения сроков принятия мер ограничения доступа к информации, распространяемой с нарушением авторских и (или) смежных прав)" (от 20.11.2018 г. N 33894-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (в части сокращения сроков принятия мер ограничения доступа к информации, распространяемой с нарушением авторских и (или) смежных прав) (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкультуры России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проектируемым регулированием предлагается существенно ужесточить порядок блокировки интернет-ресурсов в случае предположения о нарушении ими авторских и (или) смежных прав в сети Интернет.

Необходимо отметить, что одновременно в Минэкономразвития России поступило три проекта акта, направленных на ужесточение порядка блокировки интернет-ресурсов, содержащих оспариваемый контент. Проект акта предусматривает существенное уменьшение сроков блокировки интернет-сайтов, содержащих оспариваемый контент.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Проект акта, по мнению разработчика, направлен на повышение эффективности мер по блокировки нелегального контента в сети Интернет.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил,не были соблюдены разработчиком в полном объеме.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта - 02/04/09-18/00083810).

Разработчиком были проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 10 сентября по 5 октября 2018 года. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений по итогам публичного обсуждения проекта и сводного отчета. Замечания и предложения участников публичного обсуждения проекта акта были учтены при подготовке настоящего заключения.

Минэкономразвития России считает необходимым учесть следующие замечания и предложения при доработке проекта акта.

1. Замечания к сводному отчету.

1.1. В пункте 3 сводного отчета некорректно описаны проблемы, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, не проведена оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы.

Считаем необходимым обратить внимание на пункты 3.4 - 3.4.8 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), в соответствии с которыми формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

1.2. В пунктах 1.6, 5 сводного отчета цели предлагаемого регулирования сформулированы некорректно. В соответствии с пунктом 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

1.3. Пункты 7, 9-18 сводного отчета не заполнены разработчиком в полном объеме требуемой информации.

Обращаем внимание на необходимость соблюдения требований Правил, а также рекомендаций, указанных в Методике, в том числе при подготовке сводного отчета.

2. Замечания к проекту акта.

2.1. Разработчиком предлагается сократить сроки, связанные с принятием мер по ограничению доступа к информационному ресурсу, в том числе к сайту в сети Интернет, или к размещенной на нем информации.

Так, в проектируемой статье 15.2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон N 149-ФЗ) установлено, что с момента получения уведомления Роскомнадзора провайдер хостинга должен незамедлительно уведомить владельца сайта о поступлении уведомления Роскомнадзора, а владелец сайта незамедлительно исключить соответствующую информацию.

Необходимо отметить, что понятие "срок" в гражданском праве применяется в двух значениях: как определенный период (отрезок) и как момент во времени. С наступлением срока связываются определенные правовые последствия.

Таким образом, сроки выполняют регулятивную функцию норм гражданского права. В системе юридических фактов срок относится к событиям, поскольку его наступление (истечение) так же независимо от воли людей, как и течение времени в целом.

Термин "незамедлительно" применительно к срокам исполнения требований не раскрывается в гражданском законодательстве и носит оценочный характер, что в практическом плане создает правовую неопределенность, которая может привести к злоупотреблению правом участниками процесса. В отсутствии четкого определения сроков ответственным лицам придется обосновывать фактический срок принятия мер.

При этом, исходя из правоприменительной практики, суточный срок может оказаться недостаточным для владельца сайта и провайдера хостинга для рассмотрения вопроса о законности данных требований, получения информации об основаниях размещения объекта на его ресурсе, взаимодействия с правообладателем или Роскомнадзором для уточнения характера требований, а также принятия самих мер путем внесения изменения на сайте.

Требование может поступить к владельцу сайта от провайдера хостинга со значительной задержкой, что в конечном итоге еще больше сократит время на его исполнение. При подобных обстоятельствах владелец сайта вынужден будет получить всю необходимую информацию в течение суток. При этом предложенные законопроектом сроки не учитывают глобальной природы информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в частности, того обстоятельства, что Роскомнадзор, провайдер хостинга и владелец сайта в сети Интернет могут находиться в различных часовых поясах. В результате рассмотрение уведомлений Роскомнадзора в течение предложенного срока может оказаться объективно невозможным.

Срок, установленный в действующем законодательстве, равный одному рабочему дню, является четко определенным, не допускающим двойного толкования.

Следует также отметить, что проектом акта не учитывается разница технологических и операционно-технических возможностей конкретных владельцев сайта. Фактически проектом акта налагаются требования на все ресурсы в сети Интернет об обеспечении круглосуточного мониторинга поступивших обращений для обеспечения безостановочного функционирования сайта. Также необходимо содержать штат службы поддержки и юристов, способных в короткие сроки принять необходимые меры по исполнению либо обжалованию уведомления.

Установление неопределенного периода реагирования вместо реальных коротких сроков не делает процедуру более прозрачной и эффективной, а наоборот создает почву для споров и произвольного толкования не конкретизированных норм участниками правоотношений.

Учитывая вышеизложенное, в отсутствие обоснования недостаточности норм действующего законодательства Минэкономразвития России не может быть поддержана инициатива разработчика об уменьшении сроков различных действий, направленных на блокировку интернет-ресурсов.

2.2. Действующее законодательство предусматривает широкий спектр возможностей правообладателей для защиты авторских и смежных прав в сети Интернет, которые в своей совокупности позволяют эффективно бороться с нарушениями интересов правообладателей.

В то же время в законодательстве отсутствуют достаточные меры, которые ограничивали бы возможность избыточного и непропорционального ограничения доступа к добросовестным информационным ресурсам.

В настоящее время споры хозяйствующих субъектов о нарушении исключительных прав приводят к убыткам для большого числа третьих лиц и недоступности социально значимых информационных ресурсов в целом.

Кроме того, проектируемое регулирование не учитывает возможности того, что правообладатель или контролирующий орган не всегда могут достоверно установить факт правомерности размещение информации на сайте. Так, размещение информации на сайте может осуществляться правомерно, в том числе на основании сублицензионных соглашений, о которых у правообладателя отсутствует информация.

Механизм, предполагающий незамедлительное ограничение доступа к спорной информации, лишает владельца сайта в сети Интернет объективной возможности обжалования определения судебного органа о наложении предварительных обеспечительных мер.

2.3. В качестве негативных эффектов, возникающих в связи с неэффективностью действующего механизма блокировки нелегального контента в пункте 3 сводного отчета, указаны значительные финансовые потери правообладателей от нелегального использования произведений в сети Интернет и затраты на судебные издержки.

Вместе с тем количественный размер указанных финансовых потерь не указан и не соотнесен с издержками для других участников правоотношений; формулы, используемые для его расчетов, правообладателями не приведены. Иные варианты решения проблемы также не рассмотрены.

Учитывая вышеизложенное, предлагаемое разработчиком уменьшение сроков не может быть признано в должной мере обоснованным.

2.4. Кроме того, проектируемым регулированием затрагиваются вопросы деятельности интернет-ресурсов, провайдеров, операторов связи, а также в целом отрасли информационных технологий. В связи с этим Минэкономразвития России рекомендует разработчику направить проект акта на согласование в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации,а также в Роскомнадзор.

2.5. По мнению участников публичного обсуждения, текущая практика применения статьи 15.2 Федерального закона N 149-ФЗ имеет серьезные недостатки, среди которых можно выделить существенный дисбаланс учета прав и обязанностей между правообладателями контента и владельцами интернет-ресурсов. Кроме того, необходимо отметить наличие практики блокировки интернет-сайтов по IP-адресу, которое приводит к ограничению доступа к добросовестным интернет-ресурсам, а также отсутствие специальных норм об ответственности правообладателей за злоупотребление своими правами.

Учитывая вышеизложенное, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость дополнительной проработки концепции проектируемого регулирования с учетом вышеизложенных рисков его правоприменения и необходимости достижения заявленных разработчиком целей регулирования.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.