Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (от 03.12.2018 г.)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила об оценке регулирующего воздействия), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее соответственно - проект акта, Правила), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Роспотребнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан во исполнение поручений Правительства Российской Федерации, Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-Ф3 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ).

Согласно пункту 1.6 сводного отчета проект акта разработан в целях актуализации требований к порядку установления санитарно-защитных зон, в том числе в части сроков принятия решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон, требований к проектам санитарно-защитных зон, а также требований к режиму использования территорий санитарно-защитных зон.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 15 октября по 6 ноября 2018 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/10-18/00084928).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил об оценке регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 23 по 28 ноября 2018 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан, Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия, Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл, Министерства промышленности и энергетики Саратовской области, Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области, Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Чувашской Республики, Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, Департамента промышленности, транспорта, связи и энергетики Курганской области, Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области, Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, Департамента тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа, Управления Алтайского края по промышленности и энергетике, Управления архитектуры и градостроительства Магаданской области, Союза недропользователей, АО "Екатеринбургский завод по обработке цветных металлов", АО "Ростовводоканал", ОАО "Дальхимфарм", АО "Дальневосточный центр судостроения и судоремонта", не содержащие замечаний и предложений в отношении проекта акта, а также позиции Министерства экономического развития Иркутской области, Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия, Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области, ФАУ "Главгосэкспертиза России", Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Ассоциации "Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики", ПАО "МОЭК", ПАО "Мосэнерго", ООО "СГК", Новосибирского филиала ООО "Сибирская генерирующая компания", АО СУЭК, ПАО НК "Русснефть", ПАО "НОВАТЭК", ПАО "Татнефть" имени В.Д. Шашина, ООО "УГМК-Холдинг", АО "Объединенная двигателестроительная корпорация", доцента кафедры гидрогеологии геологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова М.С. Орлова, содержащие ряд замечаний в отношении предлагаемого проектом акта регулирования, учтенных в настоящем заключении, а также ряд предложений (прилагаются), рекомендуемых к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета.

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной участниками публичных консультаций по проекту акта информации, концептуально поддерживая необходимость внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон", направленных на устранение правовых пробелов и избыточных требований в данной сфере, Минэкономразвития России считает целесообразным указать на следующие замечания к проекту акта.

1. Согласно пункту 3 Правил в редакции проекта акта решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон (далее - СЗЗ) на федеральном и территориальном уровне принимается в отношении в том числе групп объектов. При этом пункты 7-32 Правил, регламентирующие процедуры установления, изменения, прекращения существования СЗЗ, не рассматривают случаи, в которых СЗЗ будет устанавливаться для группы объектов и промышленных узлов, а также не определяют лиц, которые могут выступать в качестве заявителей при установлении таких СЗЗ, условия подготовки ими необходимых документов и материалов. Действующим законодательством также не установлен порядок регулирования отношений для групп объектов с разными собственниками в целях установления СЗЗ.

При этом Правила не предусматривают зон ответственности правообладателей объектов в группе, какими документами предполагается регламентировать порядок установления СЗЗ для группы объектов, кто будет являться уполномоченным лицом, представляющим интересы всех объектов, входящих в группу, как при установлении СЗЗ, так и при осуществлении проверок юридических лиц, входящих в группу. В связи с неурегулированностью указанных вопросов у правообладателей объектов могут возникнуть сложности в реализации требования пункта 2 проекта акта в части приведения вида разрешенного использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства в соответствие с режимом использования земельных участков в течение 3 лет с момента установления СЗЗ.

Учитывая изложенное, не ясно, каким образом для групп объектов, в которые включаются объекты, относящиеся к различным собственникам, можно обеспечить разработку обоснования единой СЗЗ и провести оценку риска для здоровья населения.

С учетом значительных затрат на разработку проекта обоснования СЗЗ указанная неопределенность представляется значительной проблемой, в том числе для создающихся индустриальных парков (технопарков).

Таким образом, представляется целесообразным доработать проект акта в указанной части, например, предусмотрев, что порядок регулирования отношений для групп объектов с разными правообладателями в целях установления СЗЗ определяется самими правообладателями.

2. Подпунктом "а" пункта 5 Правил в редакции проекта акта расширяется перечень объектов, размещение которых запрещено в границах СЗЗ, что способствует увеличению затрат правообладателей объектов, в рамках СЗЗ которых располагаются объекты, соответствующие предлагаемым изменениям, в том числе связанных с реализаций инвестиционных проектов, в частности, направленных на реализацию проектов наилучших доступных технологий.

Так, указанный перечень дополнен объектами по уходу и присмотру за детьми, казармами для размещения воинских контингентов, исправительных учреждений, объектами, предназначенными для стационарного социального обслуживания.

В соответствии со статьями 57, 57.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) убытки, включая упущенную выгоду, вызванные ограничением прав собственников земельных участков в границах СЗЗ, подлежат возмещению в полном объеме. В случае ограничений, налагаемых на использование участков в пределах СЗЗ, убытки возмещает собственник здания, сооружения, в связи с размещением которых принято решение об установлении или изменении СЗЗ.

С учетом указанного дополнения существующих в настоящее время ограничений на использование земельных участков в границах СЗЗ в случае принятия проекта акта возможны риски возникновения необходимости пересмотра СЗЗ промышленных предприятий, установленных в настоящее время в соответствии с действующими требованиями Правил, что способно привести к значительным затратам правообладателей объектов, в рамках СЗЗ которых располагаются объекты, соответствующие предлагаемым изменениям, а также возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным доработать проект акта в данной части, например, предусмотрев, что установленные до даты вступления в силу проекта акта СЗЗ не подлежат пересмотру в связи с принятием предлагаемого регулирования.

3. Пунктом 5 Правил в редакции проекта акта, как и действующей редакцией проекта акта, установлен запрет на использование земельных участков в границах СЗЗ для определенных в указанном пункте Правил целей, некоторые из которых представляются необоснованными, например, размещение зон рекреационного назначения.

Согласно части 2 статьи 106 ЗК РФ при определении перечня ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах зоны с особыми условиями использования территории, должны устанавливаться исчерпывающий перечень видов зданий, сооружений, их разрешенного использования (назначения), и (или) требования к параметрам зданий, сооружений, размещение которых допускается или запрещается в границах указанной зоны, и (или) требования к зданиям, сооружениям, размещение которых допускается в границах указанной зоны, исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена указанная зона, или из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена указанная зона, на размещаемые здания, сооружения при условии, что оценка соответствия данным требованиям может являться предметом государственной экспертизы проектной документации. При определении перечня ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах зоны с особыми условиями использования территории, должен устанавливаться исчерпывающий перечень видов деятельности, осуществление которых допускается и (или) запрещается в границах указанной зоны.

Учитывая изложенное, зоны рекреационного назначения не могут быть отнесены ни к одной из указанных категорий.

Таким образом, считаем нецелесообразным ограничивать использование территорий в пределах СЗЗ для осуществления деятельности, не связанной с постоянным пребыванием или проживанием людей.

4. Обращаем внимание разработчика на необходимость обоснования пункта 9 Правил в редакции проекта акта изменения в части увеличения срока принятия решения об установлении СЗЗ, о ее изменении или прекращении ее существования в 2 раза (30 рабочих дней). Обоснования необходимости увеличения указанного срока в сводном отчете либо иных материалах к проекту акта не представлено.

При отсутствии оснований для такого увеличения срока полагаем целесообразным оставить действующий в настоящее время срок принятия решения.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но несет риск возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

С учетом информации, представленной разработчиком, в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Также, учитывая общественную значимость данного регулирования и действующих требований в сфере установления и изменения зон с особыми условиями использования территорий в действующем законодательстве, считаем необходимым дополнительно обратить внимание на следующие предложения и возможные риски действующего регулирования в соответствующей сфере.

1. Действующая редакция Правил не в полной мере соответствует требованиям статей 104-106 ЗК РФ в редакции Закона N 342-ФЗ.

Так, пунктом 19 статьи 9 Закона N 342-ФЗ внесены изменения в ЗК РФ, предусматривающие в том числе его дополнение главой XIX "Зоны с особыми условиями использования территорий", положениями которой установлен закрытый перечень видов зон с особыми условиями использования территорий, включающий в себя в том числе и СЗЗ, а также введены требования к актам Правительства Российской Федерации, регулирующим вопросы установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий. К указанным требованиям относится установленное частью 1 статьи 106 ЗК РФ положение о необходимости утверждения актом Правительства Российской Федерации Положения о СЗЗ, содержащего в том числе:

а) исчерпывающий перечень объектов, территорий, в связи с размещением которых или в целях защиты и сохранения которых устанавливается зона с особыми условиями использования территории, или критерии таких объектов, виды территорий;

б) требования к предельным размерам указанных зон и (или) правила определения размеров зон, за исключением случаев, если требования к таким предельным размерам и (или) правилам определения размеров зон установлены федеральным законом;

в) исчерпывающий перечень документов, представляемых для принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, способы их представления, а в случае подачи данных документов в форме электронных документов - требования к формату электронных документов.

Вместе с тем действующая редакция Правил не предусматривает указанной детализации их применения.

Таким образом, представляется целесообразным внести соответствующие изменения в Правила с учетом положений ЗК РФ.

2. В подпункте "б" пункта 5 Правил установлен неопределенный критерий определения вида объекта, запрещенного к размещению в границах СЗЗ.

Так, в частности, в границах СЗЗ не допускается использование земельных участков в целях размещения объектов для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.

Проектом акта не определено, кем и на основании каких сведений будет приниматься решение о возможности нарушения качества и безопасности средств, сырья, воды и продукции. Учитывая, что процедура и правила выявления факта химического, физического и (или) биологического воздействия объекта, в отношении которого установлена СЗЗ, приводящего к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции не установлены, создаются условия для произвольной правоприменительной практики.

Таким образом, считаем необходимым привести в пункте 5 Правил полный исчерпывающий перечень объектов или видов деятельности, запрещенных в границах СЗЗ, в соответствии с частью 2 статьи 106 ЗК РФ.

3. Правила содержат термины, определения которых нет в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Российской Федерации, например, "контуры объектов", "биологическое воздействие", что может создать риск их неоднозначного понимания в правоприменительной практике.

Согласно части 3 статьи 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Статьей 105 ЗК РФ устанавливается перечень зон с особыми условиями использования территорий, одной из таких зон является СЗЗ. Так как земельный участок является недвижимостью, то согласно статье 10 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" в реестр границ среди прочего вносятся сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий.

Таким образом, полагаем, что положения Правил, в которых содержится термин "контуры объектов", необходимо заменить на термин "границы", чтобы привести нормы Правил в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Объектом исследования биологического воздействия, которое является одним из критериев возникновения обязанности по установлению СЗЗ, по тексту Правил в произвольном порядке признается "среда обитания человека", "атмосферный воздух", или и то и другое одновременно.

Таким образом, полагаем целесообразным доработать Правила в части определения термина "биологическое воздействие".

4. Действующее регулирование в сфере установления СЗЗ не содержит норм, устанавливающих связь между необходимостью, сложностью и полнотой проведения процедуры установления СЗЗ для конкретного объекта и его удаленностью от объектов и/или территорий (постановке на кадастровый учет могут подлежать значительные территории, например, лесотундры, тундры Крайнего Севера), для целей защиты которых от вредного воздействия такие зоны устанавливаются.

Предполагается, что вне зависимости от того, имеются ли в непосредственной близости (зоне, подверженной влиянию эмиссий предприятия) от объекта места проживания человека или иных указанных в пункте 5 Правил объектов, СЗЗ должна быть установлена для любого объекта хозяйственной деятельности, даже находящегося в десятках километров от перечисленных в пункте 5 Правил объектов.

Сохранение действующего регулирования в указанной части несет риски возникновения избыточных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, направленные на установление СЗЗ в местах, где отсутствуют какие-либо из охраняемых законодательством в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения объектов, а также риски значительного роста нагрузки на регулирующие органы, которые должны будут не только согласовать проекты соответствующих СЗЗ, но и обеспечить проведение регулярных контрольных (надзорных) мероприятий на их границах в условиях, когда целесообразность в такой необходимости отсутствует.

Кроме того, рост нагрузки на регулирующие органы ведет к риску возникновения дополнительных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом необходимо отметить, что затраты на проведение полного цикла работ по установлению СЗЗ для крупных объектов, отнесенных к I - II классам опасности, могут исчисляться десятками миллионов рублей на один объект.

Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарные правила должны соблюдаться при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их СЗЗ, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов.

Таким образом, полагаем, что нормативное правовое регулирование вопросов установления СЗЗ нуждается в дополнительных изменениях, в том числе в части установления критериев определения объектов, установление СЗЗ в отношении которых является обязательным.

Приложение: на 9 л. в 1 экз.