Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части установления особенностей заключения и расторжения договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа" (от 10.12.2018 г. N 36485-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части установления особенностей заключения и расторжения договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа (далее - проект акта), разработанный Минвостокразвития России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проектируемое регулирование предусматривает внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), которые устанавливают возможность заключения договоров аренды лесных участков на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа (далее - ДФО), исключительно при наличии в договорах условий по осуществлению заготовки древесины на арендуемом лесном участке в объеме не менее 70% от допустимого объема изъятия древесины (использованию расчетной лесосеки), а также реализации (отчуждении) круглых лесоматериалов в объеме не более 50% от общего объема продукции, произведенной из заготовленной арендатором древесины в течение двух лет подряд. Кроме того, предлагается распространить вышеуказанные положения на заключенные договора аренды.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, были соблюдены разработчиком.

Проект акта не устанавливает новые полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риск возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта в срок с 21 сентября по 18 октября 2018 года. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения проекта акта, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений к проекту акта и сводному отчету и учтены разработчиком. Указанные предложения были учтены при подготовке настоящего заключения.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта - 02/04/09-18/00084201).

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в срок с 27 ноября по 4 декабря 2018 г. были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с представителями предпринимательского сообщества с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам публичных консультаций в адрес Минэкономразвития России поступили позиции Департамента промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа, Министерства экономического развития Сахалинской области, Союза лесопромышленников и лесоэкспортеров Хабаровского края, ФБУ "Рослесозащита", Общественной организации "Звездный дом", ООО "Аркенстоп", ООО "Ресурсный активатор", ООО "Звезда экватора", ООО "Восточная торговая компания", ООО УК "РФП Групп", а также ряда независимых экспертов, учтенные при подготовке настоящего заключения.

По итогам рассмотрения проекта акта и позиций, поступивших в ходе публичных консультаций по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика не необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. В соответствии с проектируемым регулированием, арендаторы лесных участков в ДФО не могут реализовывать круглые лесоматериалы в объеме более 50% от общего объема реализованной продукции.

По мнению участников публичных консультаций, в настоящее время имеющееся мощности по переработке леса высоких сортов в ДФО не обеспечены в полной мере сырьем, а ряд лесозаготовительных компаний специализируется на заготовке круглого леса высоких сортов для его дальнейшей продажи лесоперерабатывающим компаниям. Проектируемое регулирование существенно ограничит доступ существующих лесоперерабатывающих мощностей к сырью.

Кроме того в настоящее время отсутствует достаточный объем спроса на продукцию из низкосортной древесины, что не позволяет использовать в полной мере весь объем заготавливаемой низкосортной и тонкомерной древесины.

Таким образом, лесозаготовители вынуждены продавать невостребованные объемы низкосортной древесины в круглом виде.

Необходимо отметить, что большинство лесопромышленных предприятий в ДФО имеют дочерние предприятия, осуществляющие рубку леса. Изменения, предлагаемые разработчиком могут привести к закрытию указанных дочерних предприятий и потребуют структурных изменений в организациях лесопромышленного комплекса.

Учитывая вышеизложенное без проведения комплексного анализа достижимости обсуждаемых показателей и сопряженных с этим издержек поддержать предлагаемое регулирование не представляется возможным.

2. Проектом акта предлагается ввести требование к арендаторам лесных участков, согласно которому уровень освоения лесосеки должен превышать 70% в течение 2 лет подряд.

Согласно представленным участниками публичных консультаций данным, средний уровень освоения лесосеки в ДФО составляет всего лишь 18%, что на 52% меньше, чем предлагаемый проектируемым регулированием минимум.

Необходимо отметить, что у крупнейшей лесопромышленной компании ДФО (ООО "РФП Групп"), указанный показатель составляет всего 50% и является один из самых высоких в ДФО.

Вышеуказанные уровни освоения лесосеки в ДФО связаны с устаревшими данными лесоустройства о качестве лесного фонда, срок давности которых составляет 15-30 лет, а также с труднодоступностью лесозаготовительных участков и отсутствию необходимой инфраструктуры.

С учетом вышеизложенного существует риск расторжения большинства действующих договоров аренды лесных участков с целью заготовки древесины, в случае принятия проектируемого регулирования.

3. Согласно логике проекта акта, заготовители, получившие лесные участки на торгах, должны в течение 2 лет без льгот, предоставляемых государством, создать лесоперерабатывающие мощности, успеть переработать древесину, заготовленную в течение этих же двух лет, и реализовать ее. Таким образом, создаются заведомо неконкурентные условия ведения деятельности и проектируются неисполнимые требования, направленные на прекращение договоров аренды и деятельности предприятий.

Необходимо отметить, что с момента введения в действие Лесного кодекс (2006 год), малые и средние предприятия могли получить лесные участки исключительно на аукционе. По мнению участников публичных консультаций, именно малые предприятия - заготовители представляют на аукционах самые большие цены, поскольку в ином порядке они не могут получить участки в аренду (малый бизнес не может принять участие в инвестиционных проектах).

При этом многие предприятия имеют кредитные обязательства, полученные в целях приобретения лесозаготовительной техники и лесовозного автотранспорта, а также лизинговые контракты. Кроме того, проект акта не учитывает наличие у лесозаготовителей долгосрочных контрактов на поставку продукции, неисполнение которых повлечет неблагоприятные финансовые последствия.

Также существует риск сокращения рабочих мест и увольнения людей, которые заняты на выпуске пиловочника (круглого леса). Банкротство заготовителей повлечет негативные социальные последствия и может привести к выводу в теневой бизнес хозяйствующих субъектов.

4. Проектируемым регулированием предлагается распространить вышеуказанные нормы как к новым, так и к действующим договорам аренды.

Действующая статья 74.1 Лесного кодекса устанавливает, что изменение условий договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенного по результатам торгов, по общему правилу, не допускается за исключением случаев, предусмотренных этой же статьей.

Перечисленные в ней случаи связаны с существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, что корреспондирует со статьей 451 Гражданского кодекса Российской Федерации. То есть, основанием изменения таких договоров являются объективные обстоятельства, возникновение которых не зависит от воли сторон.

Разработчиком же предлагается изменить условия договоров, заключенных по результатам торгов при отсутствии объективных причин, что ведет к нарушению баланса публичных и частных интересов.

Кроме того, расторжение аукционных договоров повлечет недополучение доходов бюджетами бюджетной системы от арендной платы и различных налоговых поступлений.

5. Минэкономразвития России концептуально поддерживая необходимость стимулирование арендаторов к переработке древесины, а также к производству продукции глубокой переработки в ДФО, обращает внимание разработчика на возможность возникновения следующих отрицательных последствий при принятии проектируемого регулирования в предложенной редакции:

- расторжение договоров аренды из-за невыполнения арендатором проектируемых требований;

- потеря зарубежных рынков сбыта строительных материалов из-за снижения объемов поставок продукции;

- закрытие реализуемых инвестиционных проектов;

- вынужденное сокращение рабочих мест.

С учетом вышеизложенного, а также пункта 8(2) Правил, сообщаем, что если проект акта затрагивает общественные отношения, возникшие до вступления проекта акта в силу, а также предусматривает необходимость проведения мероприятий, связанных с реализацией вступившего в силу нормативного правового акта, такой проект акта должен содержать соответствующие переходные положения и (или) нормы временного действия.

При этом представляется целесообразным проработать вопрос поэтапного внедрения проектируемых разработчиком показателей с временным шагом, достаточным для их достижения субъектами регулирования, например с шагом в 3 - 5 лет.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.