Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации по административных правонарушениях" (от 17.12.2018 г. N 37462-ВЖ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта, КоАП РФ), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения ФАС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Ранее на оценку регулирующего воздействия разработчиком направлялся проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции и иные законодательные акты Российской Федерации", состоящий из двух частей, вносящих изменения в антимонопольное законодательство и в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - проект акта N 2).

В соответствии со статьей 1.1. Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", введенной в действие 17 апреля 2017 г., внесение изменений в КоАП РФ, а также приостановление действия его положений или признание таких положений утратившими силу осуществляются отдельными федеральными законами.

Таким образом, разработчику было указано на необходимость разделения проекта акта N 2 на два нормативных правовых акта.

Позиция Минэкономразвития России по данному вопросу изложена в письмах 26382-СШ/Д26и от 14 сентября 2018 г., 29700-ВЖ/Д26и от 13 октября 2018 г.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил,были соблюдены разработчиком в полном объеме.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта - 02/04/10-18/00085113).

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Разработчиком были проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 22 по 31 октября 2018 года. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений по итогам публичного обсуждения проекта и сводного отчета.

Кроме того, текст проекта акта размещался в рамках обсуждения проекта акта N 2 с 28 марта по 24 апреля 2018 года. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения проекта акта N 2, также учтены при подготовке настоящего заключения.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в срок с 29 ноября по 7 декабря 2018 г. были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с представителями предпринимательского сообщества с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам проведения дополнительных публичных консультаций были получены позиции Торгово-промышленной палаты Российской Федерации,ОПОРы РОССИИ, ПАО "МТС", ПАО "Ростелеком", ООО "Т2 Мобайл", учтенные при подготовке настоящего заключения.

По результатам рассмотрения проекта акта Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Пунктом 1 проекта акта предлагается внести в общую часть КоАП РФ новый вид административного наказания - ограничение доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин.

Одновременно предлагается установить, что данный вид наказания может быть применен как в качестве основного, так и в качестве дополнительного (пункт 2 проекта акта).

В соответствии с абзацем вторым проектируемой части 1 статьи 3.15 КоАП РФ новый вид административного наказания может быть применен в отношении совершившего административное правонарушения оператора информационной системы, организатора распространения информации в информационно-телекоммуникационной сети (сетях), обеспечивающего функционирование таких информационных систем и (или) программ для электронных вычислительных машин.

При этом необходимо отметить, что новый вид наказания может применяться на срок до 90 суток.

Новый вид административного наказания ориентирован на хозяйствующих субъектов, которые осуществляют свою деятельность преимущественно посредством информационных ресурсов в сети "Интернет", различных программ, приложений для смартфонов, планшетов и компьютеров.

Таким образом, представляется возможным сделать вывод о том, что применение нового вида административного наказания к вышеуказанному субъекту (например, онлайн-агрегатору такси или онлайн-порталу по продаже авиабилетов) фактически повлечет приостановление его деятельности на длительный срок.

Вместе с тем такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности, заключающийся в том же временном прекращении деятельности юридических лиц по осуществлению отдельных видов деятельности (работ), оказанию услуг, уже предусмотрен действующими положениями статьи 3.12 КоАП РФ.

В этой связи нормы проектируемой статьи 3.15 КоАП РФ фактически вступают в прямую конкуренцию с нормами действующей статьи 3.12 КоАП РФ, поскольку при одинаковом алгоритме применения (порядок применения, срок, порядок отмены) влекут одинаковые негативные последствия для юридических лиц, совершивших административные правонарушения.

С учетом вышеизложенного Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на отсутствие необходимости введения в административное законодательство нового вида административного наказания.

2. Необходимо отметить, что существующие онлайн-ресурсы имеют множество профилей деятельности, таких как заказ такси, покупка авиабилетов, приобретение различной продукции посредством торговых площадок и т.д.

Существует риск, что при применении нового вида административного наказания произойдет блокировка всего онлайн-ресурса, а не только той его части,с помощью которой было совершено административное правонарушение.

3. Представляется недостаточным положение о том, что ограничение доступа к информационным системам и (или) программам для ЭВМ назначается только в случаях, предусмотренных статьями КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Учитывая, что ограничение доступа к информационным системам и (или) программам для ЭВМ будет являться чрезвычайной мерой, влекущей потери доходов правонарушителей и расходов операторов связи на обеспечение исполнения наказания по ограничению доступа, представляется необходимым дать исчерпывающий перечень условий и обстоятельств, при которых допускается назначение проектируемого вида административного наказания.

4. Кроме того, необходимо отметить, что введение нового административного наказания может привести к возникновению коррупционных рисков и злоупотреблений со стороны контролирующих органов, обращающихся в судебные органы с заявлением о применении соответствующего вида административного наказания.

Дополнительно отмечаем, что проектируемое регулирование повысит нагрузку на судебную систему, а также затрагивает вопросы регулирования информационных технологий. С учетом вышеизложенного представляется необходимым направить проект акта на согласование в адрес Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Роскомнадзора.

5. Проектом акта не регламентирован порядок действий Роскомнадзора при восстановлении доступа к информационным системам или программам для ЭВМ. Так, не определен состав документации/информации, которая должна быть направлена в Роскомнадзор для последующего информирования операторов связи. Кроме того, не определены действия Роскомнадзора, обязательные для исполнения после истечения срока, установленного в постановлении об ограничении доступа.

Указанные пробелы в регулировании могут привести к тому, что фактический срок ограничения доступа будет составлять больше, чем предусмотренные законодательством 90 суток.

6. Перечень отягчающих обстоятельств, установленный статьей 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности), предлагается дополнить особым обстоятельством - совершением административного правонарушения с использованием ценового алгоритма.

Считаем необходимым отметить, что ценовой алгоритм является всего лишь техническим инструментом, поэтому его использование не должно влиять на квалификацию административных правонарушений и являться отягчающим обстоятельством. Само по себе использование алгоритмов не может являться нарушением, если при этом отсутствует соглашение между субъектами и направленность действий на нарушение запретов, установленных законодательством о защите конкуренции.

Если субъектом хозяйствующей деятельности совершено правонарушение посредством ценового алгоритма, данный факт должен рассматриваться исключительно как способ правонарушения, а не как отдельный квалифицирующий признак.

Вызывает сомнение, что совершение правонарушения с использованием ценового алгоритма является более опасным деянием, требующим его отнесения к отягчающим обстоятельствам.

Также необходимо отметить, что по мнению субъектов предпринимательской деятельности, эффект использования ценовых алгоритмов положителен для рынка.

Кроме того, отмечаем, что действующее законодательство не содержит и не раскрывает понятия ценового алгоритма. В этих условиях ценовым алгоритмом можно признать практически любые программно-технические решения, в той или иной форме оперирующие данными о стоимости, цене или иных экономических параметрах, связанных с ценообразованием. По мнению участников публичных консультаций, возможен риск недобросовестного использования неопределенности термина ценового алгоритма с целью усиления давления на определенные компании.

7. Дополнительно отмечаем, что проектируемое регулирование разработано в целях закрепления механизмов административного принуждения к области, раскрываемой в проекте акта N 2.

С учетом вышеизложенного считаем необходимым установить переходный период, достаточный для вступления в законную силу проекта акта N 2, а также для реализации предпринимательским сообществом комплекса мер, направленных на исполнение требований проекта акта и проекта акта N 2.

8. Проектируемым регулированием предусматривается дополнение статьи 19.5 КоАП РФ частью 2.3.1, устанавливающей наложение административной ответственности за повторное неисполнение законного решения, предписания антимонопольного органа при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией.

Действующая редакция статьи 19.5 КоАП РФ предусматривает наложение административного штрафа за невыполнение в установленный срок решения, предписания, направленного на обеспечение конкуренции. Такой штраф может быть наложен даже за один день просрочки исполнения предписания.

В соответствии с частью 4 статьи 4.1 КоАП РФ назначение административного наказания также не освобождает лицо от исполнения соответствующей обязанности. В случае повторного невыполнения требований предписания антимонопольного органа повторный характер отягчает административную ответственность, что влечет более строгое наказание в соответствии со статьей 4.3 КоАП РФ.

Необходимо отметить, что предлагаемые санкции носят существенный характер. Законопроектом устанавливается дисквалификация для должностных лиц и наложение административного штрафа в двукратном размере суммы ранее наложенного штрафа для юридических лиц.

Считаем, что в действующем законодательств об административной ответственности содержится достаточный перечень мер, а в существующей экономической ситуации введение дополнительной меры ответственности является избыточным и будет иметь негативные последствия для субъектов предпринимательской деятельности.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.