Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О признании утратившими силу отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" (от 27.12.2018)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О признании утратившими силу отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 18 сентября 2018 г. по 10 октября 2018 года.

Предложения, полученные в рамках проведения обсуждения проекта акта и сводного отчета, были прокомментированы разработчиком и включены в сводку замечаний и предложений по итогам размещения текста проекта.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта 02/07/09-18/00084116).

Проектом акта предлагается исключить из перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", федеральный и региональный ветеринарный надзор.

Учитывая значимость проблемы в связи с рисками возникновения очагов заболеваний, в целях получения дополнительной информации в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России с 5 декабря по 11 декабря 2018 г. провело дополнительные публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности, а также с субъектами Российской Федерации.

Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие ассоциации и объединения, а также в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Замечания и предложения по проекту акта представили: Союз предприятий зообизнеса (СПЗ), Национальный союз производителей молока (СОЮЗМОЛОКО), ОАО "ОМПК", ООО "Научно-внедренческий центр Агроветзащита", ООО "ПепсиКо Холдингс", Департамент агропромышленного комплекса Тюменской области, Ветеринарная служба Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Министерство экономики и территориального развития Свердловской области, Главное Управление ветеринарии Смоленской области, Ассоциация "Ветбезопасность", Министерство экономического развития Новосибирской области, Управление ветеринарии Кировской области, Министерство экономического развития Челябинской области, Ветеринарная служба Астраханской области.

Справка о результатах публичных консультаций по проекту акта прилагается к настоящему заключению.

К проекту акта имеются следующие замечания.

1. Проектом акта предлагается исключить федеральный государственный ветеринарный надзор и региональный государственный ветеринарный надзор из перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода.

Поручение о необходимости перехода для основных видов государственного контроля (надзора) на риск-ориентированную модель осуществления контрольно-надзорной деятельности было дано Президентом Российской Федерации более двух лет назад (поручение Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. N Пр-1596, во исполнение поручения Президента Российской Федерации было дано поручение Правительства Российской Федерации от 19 августа 2016 г. N СП-П17-4983).

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года (утв. Правительством Российской Федерации 29 сентября 2018 г.) установлена необходимость перевода на риск-ориентированный подход всех социально значимых и массовых видов государственного контроля (надзора) (пункт 1.1.2 раздела 2).

Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2018 год отметил необходимость в течение двух лет перевода всей системы контроля и надзора на риск-ориентированный подход.

Разработчик указал, что проект акта разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2018 г. N АГ-П11-6188 при необходимости совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовить и внести в Правительство Российской Федерации в установленном порядке соответствующий нормативный правовой акт.

Согласно пояснительной записке к проекту акта ключевыми факторами эффективного надзора являются: своевременность, оперативность и полнота надзора, внезапность проведения проверок, минимизация длительности принятия решения в отношении объектов, являющихся местами циркуляции возбудителей. В связи с изложенным, разработчик считает, что использование концепции градации степени риска по принципу дифференциации объектов не обеспечит повышение эффективности надзорных мероприятий, приведет к невозможности поддерживать биологическую безопасность на должном уровне, поэтому использование такой концепции при планировании контрольно-надзорных мероприятий в отношении объектов ветеринарного надзора неэффективно.

Обращаем внимание разработчика на недостаточное обоснование тезиса о снижении эффективности проверок с использованием риск-ориентированного подхода.

В качестве примера эффективного внедрения риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля можно привести в пример МЧС России, который, благодаря внедрению критериев риска и категорированию предприятий, снизил количество плановых проверок в 3 раза за 3 года, ФНС России в рамках внедрения риск-ориентированного подхода увеличила результативность проверок при снижении их общего числа в 7 раз, Роспотребнадзор снизил число проверок в сфере общественного питания - более чем в 10 раз за 5 лет.

В качестве примера уже действующего элемента риск-ориентированного подхода в государственном ветеринарном надзоре можно привести успешно применяемую систему компартментализации свиноводческих хозяйств.

Разработчик не представил подтверждения того, что за период действия риск-ориентированного подхода при проведении ветеринарного надзора, ухудшилась эпизоотическая ситуация исключительно из-за изменения порядка проведения контрольно-надзорных мероприятий.

Таким образом, выводы относительно направленности проекта акта на улучшение обеспечения эпизоотической, ветеринарно-санитарной и продовольственной безопасности, не подтверждены результатами анализа ветеринарного благополучия территории Российской Федерации.

2. Объектами ветеринарного надзора являются различные организации, от крупных предприятий, имеющих реальную возможность повлиять на биологическую и пищевую безопасность или на эпизоотическую ситуацию в стране, до представителей среднего и малого бизнеса, например, таких как индивидуальный предприниматель - ветеринарный врач, имеющий свой ветеринарный кабинет и оказывающий консультационные услуги владельцам непродуктивных животных. Уравнивание степени риска является дополнительным обременением для объектов низкого ветеринарного риска, и несет риск снижения контроля за объектами высокого ветеринарного риска.

Для поддержки малого и среднего бизнеса в России необходимо создавать механизмы, которые при добросовестном отношении предпринимателей к своему делу, позволят добиться снижения административной нагрузки на бизнес. В настоящее время количество ветеринарных контрольно-надзорных мероприятий в отношении поднадзорных объектов можно характеризовать как максимальное. Предлагаемые изменения могут привести к увеличению количества надзорных мероприятий там, где в их проведении нет необходимости, что может негативно отразиться на деятельности микро и малых предприятий в соответствующих сферах, привести к снижению их количества.

3. В отсутствие риск-ориентированного подхода необходимость проведения проверок объектов государственного контроля (надзора) проверок определяется по усмотрению органа государственного контроля (надзора).

В случае принятия данного проекта акта в предложенной редакции могут возникнуть следующие негативные последствия:

для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включенных в планы проверок на 2019 год, - неопределенность, вызванная тем, что остается открытым вопрос о фактическом проведении либо не проведении в 2019 году в отношении них плановых проверок в рамках мероприятий по региональному государственному ветеринарному надзору;

для иных лиц - контрагентов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включенных в планы проверок на 2019 год, - риск приобретения (получения) небезопасной в ветеринарном отношении пищевой продукции, выработанной в отсутствие регионального государственного ветеринарного контроля (надзора) (в случае, если в 2019 году мероприятия по региональному государственному ветеринарному контролю (надзору) не будут проводиться из-за несоответствия ежегодных планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей действующему законодательству, исключающему риск-ориентированный подход в сфере ветеринарии).

В случае принятия данного проекта акта в организациях низкого и умеренного риска ветеринарного риска проверки будут осуществляться на общих основаниях с объектами, отнесенными к более высокой степени ветеринарного риска, что противоречит общей концепции реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также сделан вывод, что проект акта содержит положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также о наличии положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 18 л. в 1 экз.

Департамент оценки регулирующего воздействия

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия
проекта постановления Правительства
Российской Федерации
"О признании утратившими силу отдельных
положений актов Правительства
Российской Федерации"

Справка
о результатах публичных консультаций по проекту постановления Правительства Российской Федерации "О признании утратившими силу отдельных положений актов Правительства Российской Федерации"

Согласно пункту 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия в период с 5 декабря 2018 г. по 11 декабря 2018 г. Минэкономразвития России провело публичные консультации в отношении проекта акта.

Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия",а также субъектам предпринимательской деятельности в сфере производства и обращения пищевой продукции.

Замечания и предложения по проекту акта представили: Союз предприятий зообизнеса (СПЗ), Национальный союз производителей молока (СОЮЗМОЛОКО), ОАО "ОМПК", ООО "Научно-внедренческий центр Агроветзащита", ООО "ПепсиКо Холдингс", Департамент агропромышленного комплекса Тюменской области, Ветеринарная служба Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Министерство экономики и территориального развития Свердловской области, Главное Управление ветеринарии Смоленской области, Ассоциация "Ветбезопасность", Министерство экономического развития Новосибирской области, Управление ветеринарии Кировской области, Министерство экономического развития Челябинской области, Ветеринарная служба Астраханской области.

1. "Проблема актуальна - эпизоотическая ситуация в Российской Федерации оставляет желать лучшего, вспышки заболеваний, общих для человека и животных, происходят достаточно часто, однако принятие данного проекта не позволит ее решить.

Отказ от концепции риск-ориентированного подхода (РОП) в ветеринарии приведет к сохранению количества плановых проверок на прежнем уровне, вместо ожидаемого в случае внедрения РОП существенного снижениях их числа. В качестве примера эффективного внедрения РОП можно привести в пример МЧС России, который смог, благодаря внедрению критериев риска и категорированию предприятий, снизить количество плановых проверок в 3 раза за 3 года реализации проекта, ФНС в рамках внедрения РОП увеличил результативность проверок при снижении их общего числа в 7 раз за 8 лет, Роспотребнадзор снизил число проверок в сфере общепита - более чем в 10 раз за 5 лет.

Отказ Россельхознадзора от введения РОП приведет к невозможности достичь аналогичных результатов, снизить количество плановых проверок, и отказаться от их проведения в отношении предприятий наименьшего риска, таких, например, как предприятия молочной отрасли.

Вместе с тем отмечаем, что отказ от РОП возможен в случае отказа от проведения плановых проверок в принципе. Однако соответствующий акт, исключающий проведение плановых проверок в рамках ветеринарного надзора, до настоящего момента не подготовлен и на общественное обсуждение не выносился".

2. "Принятие проекта без внесения изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не повлияет на решение проблемы.

Предполагаем, что принятие проекта может иметь положительный эффект только в отношении объектов - сельхозпроизводителей при разведении и содержании сельскохозяйственных животных и птицы, производстве и первичной переработке и реализации продукции животноводства и птицеводства.

В отношении производителей лекарственных препаратов для ветеринарного применения - положительного эффекта не будет.

Устанавливается избыточная мера - в случае сокращения сроков уведомления о проведении внезапной внеплановой проверки.

Требуется переходный период, в зависимости от периода внесения изменений в Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Проект НПА не вводит избыточные, необоснованные ограничения или обязанности для предпринимателей.

Однако в соответствии информацией, представленной в п. 3.3. формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта со средней степенью регулирующего воздействия N 02/07/09-18/00084116, предполагается установление внезапного проведения внеплановых проверок. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлены основания для проведения внеплановой проверки и порядок согласования проведения внеплановой выездной проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Порядок внезапного проведения внеплановых проверок в настоящее время не разработан.

Терминология внезапной внеплановой проверки подразумевает, что 24-часовой срок уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении внеплановой проверки будет сокращен, иначе теряется смысл и характер внезапности проверки.

Однако сокращение срока уведомления о проведении внеплановой проверки будет иметь избыточный характер для осуществления производственной деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя".

3. "По мнению разработчика, градация степени риска по принципу дифференциации объектов надзора, не обеспечивает повышения результативности надзорных мероприятий, вместе с тем дифференциация объектов надзора позволяет выделить максимальные риски и регулировать интенсивность плановых проверок, тем самым достигая максимальной эффективности ветеринарного надзора в отношении объектов с чрезвычайно высоким и высоким риском.

Критерии отнесения объектов государственного ветеринарного надзора (федерального, регионального) к определенной категории риска не определены, поэтому судить о неэффективности ветеринарного надзора с применением риск-ориентированного подхода преждевременно.

Учитывая, что деятельность объектов государственного ветеринарного надзора имеет различные риски возникновения и распространения инфекционных болезней, в том числе общих для человека и животных, риски возникновения пищевых отравлений связанных с употреблением недоброкачественной пищевой продукции животного происхождения (например, объекты по реализация кормов для непродуктивных животных и объекты на территории которых зарегистрированы случаи возникновения карантинных болезней), считаем, что дифференциация объектов ветеринарного надзора по критериям риска необходима.

Исключение государственного ветеринарного надзора из перечня видов надзора, где применяется риск-ориентированный подход, оставит эффективность государственного ветеринарного надзора на прежнем уровне, поскольку риск-ориентированный подход при осуществлении государственного ветеринарного надзора (федерального, регионального) в настоящее время не применяется.

Если же учитывать предложения об отказе от плановых проверок и проведения внезапных внеплановых проверок, то с точки зрения таких показателей, как выявление и пресечение нарушений требований ветеринарного законодательства проверках эффект будет достигнут.

Такой показатель, как предупреждение нарушений законодательства в сфере ветеринарии будет на низком уровне, что противоречит общей концепции реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

В случае принятия данного законопроекта предприятия низкого и умеренного риска будут включаться в план проверок на общих основаниях с объектами, отнесенными к более высокой степени риска, что противоречит общей концепции реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

Применение риск-ориентированного подхода при государственном ветеринарном надзоре с возможностью проведения внезапных внеплановых проверок объектов, отнесенных к чрезвычайно высокому и высокому рискам, в том числе проверок в отношении объектов на территории, которых введен карантин по болезням животных (ограничения)".

4. "Проблема неактуальна.

Положительных эффектов в случае принятия данного проекта ожидать не следует.

Увеличение расходов, как на время проведения проверок (тормозит работу и отвлекает о текущих процессов), так и на выплаты по результатам проверок. В основном нормативная база требует больше, чем реализовано на предприятиях, плюс дополнительный человеческий фактор и несовершенство ветеринарных правил (многие устарели, трактуются по разному или противоречат друг другу).

Менее затратные и более эффективные способы решения проблемы - это мониторинг и лабораторный контроль на обеспечение биологической и пищевой безопасности, а также на улучшение эпизоотической ситуации, открытые данные, в том числе всех исследований, проверок, судебных решений. Изменение в градации Риск-ориентированного подхода(РОП).

К примеру, в случае отмены Риск-ориентированного подхода (РОП), никак не влияет на термины, правила и главное качество - плановых и внеплановых проверок (Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ), однако в пояснительной записке именно РОП якобы этому мешает, и в случае отмены увеличится эффективность: оперативность и полнота надзора, внезапность проведения проверок.

Увеличение количества и качества проверок приведет к повышению количества сотрудников и средств для проверок, а следовательно и расходов.

В целом, в практике внедрения РОП за рубежом пришли к выводам, что инспекционный контроль может стимулировать компании, а может и производить обратный эффект - продолжительные и частые проверки с целью выписывания штрафа не могут улучшить результаты деятельности компании.

Возможно, надо изменить степень градации риска в условиях Российской Федерации. Так, например, пищевые производства должны иметь разные уровни риска в зависимости от методов обработки продуктов и потенциальной опасности для потребителя. "Два идентичных предприятия будут иметь разные риски из-за различной продукции. Свежее молоко, опасней пастеризованного"

РОП может также регулироваться на уровне обращения от муниципалитетов на проведение дополнительной плановой проверки раз в пять лет. (например: Периодичность проведения плановых проверок для земельных участков категории умеренного риска - не чаще чем один раз в пять лет, а в отношении участков, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся, а по требованию муниципалитета проведется). РОП заложен и в других мероприятиях: оформлении эВСД, регионализации, компартментализации и т.д., а следовательно могут быть пересмотрены и другие нормативные документы".

5. "В настоящее время использование риск-ориентированного подхода, который введен относительно недавно, является наиболее целесообразным и эффективным, такой подход призван оптимизировать проведение контрольно-надзорных мероприятий. Отсутствуют подтверждения того, что за период действия риск-ориентированного подхода при проведении ветеринарного надзора, ухудшилась эпизоотическая ситуация исключительно из-за изменения порядка проведения контрольно-надзорных мероприятий.

Объектами ветеринарного надзора являются совершенно различные организации, от крупных предприятий, имеющих реальную возможность повлиять на биологическую и пищевую безопасность или на эпизоотическую ситуацию в стране, до представителей среднего и малого бизнеса, например, таких как индивидуальный предприниматель - ветеринарный врач, имеющий свой ветеринарный кабинет и оказывающий консультационные услуги владельцам непродуктивных животных. Уравнивать степень риска - это не только обременять дополнительными тяготами, которыми является любая проверка, объекты низкого риска, но и снижать контроль за объектами высокого риска, вследствие недостаточности контрольных мероприятий, тем более в условиях ограниченности ресурсов, как материальных, так и трудовых. Таким образом, выводы относительно направленности данного проекта на улучшение обеспечения эпизоотической, ветеринарно-санитарной и продовольственной безопасности, вызывают сомнения, поскольку исключение риск-ориентированного подхода для ветеринарного надзора может спровоцировать снижение контроля там, где это необходимо и повлечь прямо противоположные результаты. Кроме того нельзя не отметить ряд преимуществ риск-ориентированного подхода. Поскольку такой подход опирается не только на уровень риска деятельности юридического лица, но и анализирует отдельные ошибки - это способствует повышению уровня ответственности организаций, их добросовестности при осуществлении своей деятельности. Для поддержания малого и среднего бизнеса в России необходимо создавать механизмы, которые при добросовестном отношении предпринимателей к своему делу, позволят добиться снижения административной нагрузки на бизнес или хотя бы сделают эту нагрузку оптимальной. В настоящее время количество ветеринарных контрольно-надзорных мероприятий в отношении поднадзорных объектов максимально возможно для нормального функционирования бизнеса. Предлагаемые изменения однозначно повысят количество надзорных мероприятий там, где в этом нет необходимости, и как следствие приведет к уменьшению количества малых предприятий на территории страны, существовать которым при нынешних административных барьерах, итак, крайне тяжело, а это приведет к ухудшению экономической ситуации в стране в целом.

Хотелось бы также отметить, что прорабатываемый Минсельхозом России вопрос об исключении плановых проверок при осуществлении государственного муниципального надзора и установления возможности внезапного проведения внеплановых проверок,в корне противоречит Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее ФЗ-294). По своей сути внезапная внеплановая проверка будет являться новым видом государственного контроля, не предусмотренным ФЗ-294. Введение подобной свободы действий со стороны проверяющих органов устанавливает необоснованно широкие пределы усмотрения, что будет являться прямым коррупциогенным фактором. Злоупотребление представителями контрольно-надзорных органов дискреционными полномочиями, выраженными в данной ситуации в отсутствие или неопределенности сроков, несет потенциальную коррупционную опасность. На основании вышеизложенного, считаем недопустимым отмену плановых проверок и введение внезапных внеплановых проверок для объектов ветеринарного надзора".

6. Проектом ПП предлагается исключить федеральный государственный ветеринарный надзор и региональный государственный ветеринарный надзор из перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, а также, соответственно, отменить положения в части необходимости представления Минсельхозом России проектов актов Правительства Российской Федерации об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу опасности.

В пояснительной записке к указанному документу указано, что "ключевыми факторами эффективного надзора являются: своевременность, оперативность и полнота надзора, внезапность проведения проверок, минимизация длительности принятия решения в отношении объектов, являющихся местами циркуляции возбудителей. В этой связи использование концепции градации степени риска по принципу дифференциации объектов не обеспечит повышение эффективности надзорных мероприятий, приведет к невозможности поддерживать биологическую безопасность на должном уровне, поэтому использование такой концепции при планировании контрольно-надзорных мероприятий в отношении объектов ветеринарного надзора считаем неэффективным.

По сути, приведенные в предыдущем абзаце аргументы являются единственным субстантивным пояснением относительно того, с какой целью разработан проект ПП. Отмечаем, что с указанными аргументами можно было бы согласиться в случае, если бы Постановление Правительства от 17 августа 2016 г. N 806 (далее - ПП 806), в который предлагается вносить изменения, регулировало бы вопросы, связанные с проведением внеплановых проверок, в том числе - по фактам выявления риска для человека, животных или эпизоотического благополучия.

Однако, в соответствии с утвержденными ПП 806 "Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу(категории) опасности" категоризация предприятий и их отнесение к определенной категории риска влияет исключительно на периодичность проведения плановых проверок.

Положения ПП 806, в который предлагается вносить изменения, никоим образом не ограничивают возможности для проведения внеплановых проверок ни в рамках федерального, ни в рамках регионального государственного ветеринарного надзора.

Более того, установление критериев категоризации поднадзорных ветеринарному контролю объектов по уровню риска позволит эффективнее распределять ресурсы на контрольно-надзорные мероприятия, сократить государственные расходы на осуществление плановых проверок, а также освободить от избыточных проверок отдельные категории хозяйствующих субъектов.

В частности, компаниям-членам СОЮЗМОЛОКО неизвестно о случаях реализации ветеринарных рисков на молокоперерабатывающих предприятиях. Температурные режимы обработки молока, применяемые молокоперерабатывающими предприятиями (пастеризация, ультрапастеризация, стерилизация и т.д.) позволяют гарантировать производство безопасной в ветеринарном отношении продукции. Однако, несмотря на это, в настоящий момент плановые проверки молокоперерабатывающих предприятий в рамках федерального и регионального ветеринарного надзора проводятся на регулярной основе, при этом контролируемые параметры в рамках указанных проверок в существенной степени повторяют параметры, контролируемые в рамках санитарно-эпидемиологического надзора.

С учетом вышеизложенного, СОЮЗМОЛОКО просит Вас отозвать указанный проект Постановления Правительства и дать поручение доработать проект критериев отнесения объектов федерального и регионального государственного ветеринарного надзора к категориям риска".

7. Департамент агропромышленного комплекса Тюменской области рассмотрел проект постановления "О признании утратившими силу отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" (далее - Проект) в части исключения федерального государственного ветеринарного надзора и регионального государственного ветеринарного надзора из перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Согласно ч. 2 и 3 ст. 8.1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ, риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения контрольных и профилактических мероприятий определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности с учетом вероятности и тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований. При этом законодательством предусмотрены контрольные мероприятия, направленные на обеспечение биологической и пищевой безопасности, для принятия своевременных и экстренных решений.

Стоит отметить, что в Тюменской области с 2017 года реализуется проект по внедрению в Тюменской области целевой модели "Осуществление контрольно-надзорной деятельности в субъекте Российской Федерации". Целью проекта является снижение административных и финансовых издержек граждан и организаций по осуществляемым в Тюменской области видам регионального государственного контроля (надзора), а также сокращение ущерба охраняемых законом ценностям за счет внедрения предложенных проектов, в том числе обеспечение 100% информатизации контрольно-надзорной деятельности и введение риск-ориентированного подхода при осуществлении приоритетных видов контроля (надзора), установленных законодательством.

В связи с внесением в августе 2018 года изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" приняты постановление Правительства Тюменской области от 31.08.2018 N 333-п "О перечне видов регионального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход" и постановление Правительства Тюменской области от 31.08.2018 N 334-п "Об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при осуществлении регионального государственного контроля (надзора)", в соответствии с которыми региональный государственный ветеринарный надзор включен в перечень видов регионального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, а также утверждены критерии отнесения объектов регионального государственного ветеринарного надзора к категориям риска.

По нашему мнению, риск-ориентированный подход не является фактором, ограничивающим полномочия и эффективность работы органов государственного контроля (надзора), а, напротив, оптимизирует ресурсы, задействованные при осуществлении государственного контроля (надзора), и повышает результативность деятельности органов государственного контроля (надзора).

8. Российский Зерновой Союз рассмотрел разработанный Минсельхозом России проект постановления Правительства Российской Федерации "О признании утратившими силу отдельных положений актов Правительства Российской Федерации", который вносит изменение в постановление Правительства Российской Федерации от 17.08. 2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" в части исключения федерального государственного ветеринарного надзора и регионального государственного ветеринарного надзора из перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, и не поддерживает его, как не соответствующий целям и задачам реформы контрольно-надзорной деятельности..

Российский Зерновой Союз считает, что применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора) снижает административную и финансовую нагрузку на бизнес и способствует его развитию. Для целей государственного контроля (надзора), по нашему мнению, следует шире использовать дистанционный метод мониторинга, систему личных кабинетов, всесторонний анализ результатов мониторинга и качественное прогнозирование ситуации.

В связи с изложенным Российский Зерновой Союз также не может поддержать представленный Минсельхозом России проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов бешенства".

9. Проблема обеспечения пищевой и биологической безопасности, улучшения эпизоотической ситуации является актуальной.

Оценить, насколько проблема может быть решена в результате принятия проекта акта, не представляется возможным, т.к. введенный постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ" риск-ориентированный подход в сфере ветеринарии не был реализован на практике и, следовательно, невозможно сопоставить эффекты от применения и неприменения риск-ориентированного подхода в сфере ветеринарии

В случае принятия данного проекта в предложенной редакции могут возникнуть следующие негативные последствия для бизнеса:

для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включенных в планы проверок на 2019 год, - неопределенность, вызванная тем, что остается открытым вопрос о фактическом проведении либо непроведении в 2019 году в отношении них плановых проверок в рамках мероприятий по региональному государственному ветеринарному надзору;

для иных лиц - контрагентов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, включенных в планы проверок на 2019 год, - опосредованный риск приобретения (получения) небезопасной в ветеринарном отношении пищевой продукции, выработанной в отсутствие регионального государственного ветеринарного контроля (надзора) (в случае, если в 2019 году мероприятия по региональному государственному ветеринарному контролю (надзору) не будут проводиться из-за несоответствия ежегодных планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей действующему законодательству, исключающему риск-ориентированный подход в сфере ветеринарии)

Для вступления в силу проекта акта требуется переходный период, который должен составлять не менее одного года.

Необходимость переходного периода обусловлена тем, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, предусматривающие применение риск-ориентированного подхода при проведении плановых проверок в рамках регионального государственного ветеринарного надзора. В свою очередь, на основании этих нормативных правовых актов разработаны и утверждены планы проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2019 год.

Таким образом, если проект акта вступит в силу в срок, указанный в подпункте 15.1 Сводного отчета, составленного Минсельхозом России, - в 2019 году, то указанные планы проверок на 2019 год окажутся разработанными на основании нормативного правового акта, признанного утратившим силу, в силу чего все проверки или часть проверок, предусмотренных планами проверок на 2019 год, не смогут быть проведены, что ослабит эффективность проведения в 2019 году мероприятий по региональному государственному ветеринарному надзору.

В связи с изложенным предлагаем дополнить проект акта указанием на то, что его положения распространяются на правоотношения, связанные с разработкой и утверждением планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2020 год.

10. "Принятие проекта НПА в данной редакции, может привести к возникновению коррупционных рисков при принятии контролирующем органом решений о проведении проверок при отсутствии единого похода к критериям. Кроме того, следует отметить необоснованность упразднения регионального ветеринарного надзора. Ликвидация может ухудшить сложившуюся эпизоотическую ситуацию в Российской Федерации и невозможность оперативного реагирования при выявлении и ликвидации эпизоотий".

11. "Исключение государственного ветеринарного надзора из перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" в принципе рационально, так как на текущий момент в регионах нет единого подхода по расчету критериев, что может вызвать недовольство бизнеса.

Разработанный Минсельхозом РФ проект НПА по утверждению критериев отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к категориям риска является примерным, но не обязательным. К примеру для регионов, где свиноводство практически не ведется, критерии риска в расчете на африканскую чуму свиней не актуален, соответственно не применим. Риск возникновения очага инфекции с последующим ухудшением эпизоотической обстановки, влекущий экономический ущерб животноводству, может исходить как от крупного животноводческого комплекса или малого фермерского хозяйства так и от личных подворий граждан.

Упразднение регионального госветнадзора может повлечь за собой ухудшение социально-экономического развития автономного округа по причине того, что региональные власти не будут нести полноту ответственности за эпизоотическое состояние региона и влиять на его благополучие.

Повлияет ли принятие проекта НПА на расходные обязательства субъектов Российской Федерации?

Отмена риск-ориентированного подхода в сфере госветнадзора практически позволит сократить финансовые расходы на плановые мероприятия (рассылка почтовых уведомлений о предстоящей проверке, транспортные и командировочные расходы). Ежегодно Ветслужбой Югры планируется проведение плановых проверок в отношении поднадзорных хозяйствующих субъектов в размере 7-10 % от всего количества субъектов. Внеплановых контрольно-надзорных мероприятий ежегодно проводится в 1,5 раза больше.

Упразднение регионального госветнадзора и передача полномочий на федеральный уровень повлечет полную реорганизацию Ветслужбы Югры в связи с сокращением штатной численности должностных лиц службы, осуществляющих госветнадзор, что в свою очередь позволит сократить расходы автономного округа на содержание регионального госветнадзора (заработная плата, коммунальные, транспортные, командировочные и прочие расходы).

Отмена риск-ориентированного подхода с последующей отменой проведения плановых проверок и установлением требования по проведению внезапных проверок потребует регулирования ряда нормативных правовых документов, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность в сфере ветеринарии, положения которых противоречат друг другу (294-ФЗ, N 4979-1 и прочие)".

Упразднение регионального госветнадзора и передача полномочий на федеральный уровень может повлечь за собой риск ухудшения эпизоотической обстановки, так как региональный госветнадзор является одним из инструментов реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных болезней животных. Так же однозначно возникнет риск не применения мер административного воздействия на нарушителей регионального законодательства. Во многих субъектах РФ региональный госветнадзор дополнительно в целях контроля используют законы об административных правонарушениях (в Югре закон N 102-оз от 11.06.2010 "Об административных правонарушениях", ст. 20.1, 20.3, 28).

Более того, финансовые возможности по содержанию федерального госветнадзора гораздо ниже, чем по содержанию регионального госветнадзора, который дополнительно вправе использовать финансы подведомственных ветеринарных бюджетных учреждений.

Передача полномочий на федеральный уровень может создать нехватку (текучесть) кадров, что наблюдается во многих федеральных органах власти (Россельхознадзор, Роспотребнадзор и т.д.)".

12. Отмена риск-ориентированного подхода освободит госветнадзор от лишней организационной, бумажной работы в данной сфере, позволит сосредоточиться именно на проведении и результативности проверок (выявление и пресечение нарушений в сфере ветеринарии). Более того, вместо проведения контрольно-надзорных мероприятий, госветнадзор рискует попасть в нескончаемое рассмотрение заявлений хозяйствующих субъектов, которые согласно п. 6 ст. 8.1 закона N 294-ФЗ, вправе подавать заявления об изменении присвоенных им ранее категории риска.

В автономном округе усилиями Ветслужбы Югры, осуществляющей региональный госветнадзор, во взаимодействии с подведомственными бюджетными учреждениями, а также иными органами власти поддерживается стойкое эпизоотическое благополучие. Считаем, что сложившаяся система ветеринарии в Российской Федерации самая оптимальная.

Считаем исключение государственного ветеринарного надзора из перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, рациональным. Но это потребует внесение изменений в ряд НПА на федеральном и региональном уровнях.

Считаем упразднение регионального Госветнадзора и передача полномочий на федеральный уровень не рациональным и разрушительным для эпизоотического благополучия регионов".

13. "Согласно ч. 2 ст. 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Однако для более эффективного применения риск-ориентированного подхода требуется разработка и утверждение научно-обоснованных критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области ветеринарного надзора к категориям риска высшим органом исполнительной власти. Также необходимо разработать и принять механизм системного определения критериев риска и правового поля регистрационного учета хозяйствующих субъектов, поднадзорных объектов.

Применение риск-ориентированного подхода в ветеринарном надзоре позволяет определить "критические точки" производственного цикла в современных условиях, сконцентрировать контроль (надзор) на объектах, представляющих большую опасность для потребителя и экономики в целом.

Исключение федерального государственного ветеринарного надзора и регионального государственного ветеринарного надзора из перечня видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, приведет к резкому увеличению числа поднадзорных объектов и повышению количества ежегодных проверок в отношении них. Следовательно, повысится объем работы государственных ветеринарных инспекторов, что, с учетом сокращенной штатной численности приведет к снижению эффективности сотрудников и контрольно-надзорной деятельности в целом.

Таким образом, считаем, что от правильного анализа реальных угроз, возникающих на проверяемых объектах, зависит эффективность использования ресурсов. Нельзя регулировать и контролировать все эффективно, полный контроль экономически нецелесообразен. В связи с чем, считаем, что применение риск-ориентированного подхода в области ветеринарного надзора необходимо и рационально.

По мнению разработчика, градация степени риска по принципу дифференциации объектов надзора, не обеспечивает повышения результативности надзорных мероприятий, вместе с тем дифференциация объектов надзора позволяет выделить максимальные риски и регулировать интенсивность плановых проверок, тем самым достигая максимальной эффективности ветеринарного надзора в отношении объектов с чрезвычайно высоким и высоким риском.

Критерии отнесения объектов государственного ветеринарного надзора (федерального, регионального) к определенной категории риска не определены, поэтому судить об неэффективности ветеринарного надзора с применением риск-ориентированного подхода преждевременно.

Учитывая, что деятельность объектов государственного ветеринарного надзора имеет различные риски возникновения и распространения инфекционных болезней, в том числе общих для человека и животных, риски возникновения пищевых отравлений связанных с употреблением недоброкачественной пищевой продукции животного происхождения (например, объекты по реализация кормов для непродуктивных животных и объекты на территории которых зарегистрированы случаи возникновения карантинных болезней), считаем, что дифференциация объектов ветеринарного надзора по критериям риска необходима.

Исключение государственного ветеринарного надзора из перечня видов надзора, где применяется риск-ориентированный подход, оставит эффективность государственного ветеринарного надзора на прежнем уровне, поскольку риск-ориентированный подход при осуществлении государственного ветеринарного надзора (федерального, регионального) в настоящее время не применяется.

Если же учитывать предложения об отказе от плановых проверок и проведения внезапных внеплановых проверок, то с точки зрения таких показателей, как выявление и пресечение нарушений требований ветеринарного законодательства проверках эффект будет достигнут.

Такой показатель, как предупреждение нарушений законодательства в сфере ветеринарии будет на низком уровне, что противоречит общей концепции реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

В случае принятия данного законопроекта предприятия низкого и умеренного риска будут включаться в план проверок на общих основаниях с объектами, отнесенными к более высокой степени риска, что противоречит общей концепции реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации.

Применение риск-ориентированного подхода при государственном ветеринарном надзоре с возможностью проведения внезапных внеплановых проверок объектов, отнесенных к чрезвычайно высокому и высокому рискам, в том числе проверок в отношении объектов на территории, которых введен карантин по болезням животных (ограничения)".