Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части проведения внеплановых проверок" (от 11.01.2019 г. N 169-ВЖ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части проведения внеплановых проверок" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу http://regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/11-18/00085519).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 6 по 26 ноября 2018 года.

Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете или причинах отклонения представленных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в срок с 19 по 26 декабря 2018 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования, по результатам которых поступили позиции Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Союза участников потребительского рынка, Группы компаний "X5 Retail Group" (справка прилагается).

Согласно данным сводного отчета проект акта разработан в целях решения проблемы выстраивания эффективной системы контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации об обязательной маркировке товаров, защиты прав потребителей.

Проект акта разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2018 г. N ИШ-П13-9пр.

Проектом акта вносятся следующие изменения в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ): устанавливается новое основание для проведения внеплановой проверки - "нарушение требований к маркировке товаров средствами идентификации и (или) контрольными (идентификационными) знаками"; определяется возможность для органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля по проведению внеплановой проверки по указанному выше проектируемому основанию "с одновременным извещением органа прокуратуры по месту осуществления деятельности" соответствующих юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Обращаем внимание на следующие риски, связанные с проектируемым регулированием.

1. Согласно подпункту "г" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ одним из оснований для проведения внеплановой проверки является нарушение требований к маркировке товаров.

Обращаем внимание, что требования к маркировке товаров средствами идентификации является одним из общих требований к маркировке товаров, которые определены нормативными правовыми актами, составляющими право Евразийского экономического союза, и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Остается неясным, каким образом будут отделены внеплановые проверки, связанные с нарушением требований к маркировке товаров и требующие согласования с органами прокуратуры, от внеплановых проверок, связанных с нарушением требований "к маркировке товаров средствами идентификации" и согласно проектируемым нормам не требующих согласования с органами прокуратуры.

Согласно полученным в ходе публичных консультаций сведениям представители бизнес-сообщества видят риски неоправданных издержек у субъектов предпринимательства, в том числе на оплату представительских расходов при оспаривании результатов проверочных мероприятий, а также возникновения ситуаций, когда любое нарушение требований к маркировке товаров будет влечь внеплановую проверку без согласования с органами прокуратуры, что противоречит части 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Согласно статье 341 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза к средствам идентификации относятся пломбы, печати, цифровая, буквенная и иная маркировка, идентификационные знаки, штампы, сейф-пакеты и иные средства, обеспечивающие идентификацию товаров. Порядок применения средств идентификации, используемых таможенными органами, и предъявляемые к ним требования устанавливаются законодательством государств-членов Евразийского экономического союза о таможенном регулировании.

В соответствии с Соглашением о маркировке товаров средствами идентификации в Евразийском экономическом союзе, ратифицированном Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 281-ФЗ (до настоящего времени не вступило в силу) "средство идентификации" - уникальная последовательность символов в машиночитаемой форме, представленная в виде штрихового кода, или записанная на радиочастотную метку, или представленная с использованием иного средства (технологии) автоматической идентификации".

Очевидно, что в названных законодательных актах идет речь о различных видах средств идентификации товаров. Соответственно, в каждом случае должны применяться различные методы контроля и различные основания для проведения проверочных мероприятий.

2. Кроме того, разработчиком не представлены обоснования проектируемых существенных различий в подходах при нарушении маркировки товаров и нарушений маркировки товаров средствами идентификации.

3. Обращаем внимание, что согласно пункту 12 статьи 10 Закона N 294-ФЗ если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов, предусмотренных частями 6 и 7 настоящей статьи, в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов.

В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

Таким образом, Закон N 294-ФЗ предусматривает и случаи незамедлительного проведения внеплановой выездной проверки органами государственного контроля (надзора) с извещением органов прокуратуры при обнаружении нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер.

4. Одновременно обращаем внимание на сохраняющуюся тенденцию отказа органов прокуратуры в проведении внеплановых выездных проверок контролирующим органам в среднем в 30 процентах случаев. Так, из 16 тысяч заявлений контролирующих органов о согласовании внеплановых проверок в первом полугодии 2017 года, рассмотренных органами прокуратуры, 43% обращений получили отказ, при этом более половины причин такого отказа связаны с отсутствием оснований для проведения проверки (58% случаев)*(1). Так, например, по данным прокуратуры города Москвы, в 2017 году из 1845 заявлений органов государственного контроля о согласовании проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в 26,4% случаев заявителями был получен отказ*(2), по данным Прокуратуры Иркутской области, в 2017 году в согласовании проведения внеплановых выездных проверок было отказано в 33% случаев*(3). О таком же показателе доли отказов в проведении внеплановых проверок в 2017 году сообщает Прокуратура Санкт-Петербурга*(4).

По данным Прокуратуры Российской Федерации, в первом полугодии 2018 года из 18444 заявлений о согласовании внеплановых выездных проверок органами прокуратуры было согласовано 11575. Таким образом, доля отказов составила 37%.

В ситуации, когда практически каждое третье заявление контролирующих органов о проведении внеплановой выездной проверки не согласовывается органами прокуратуры (причем основная причина - отсутствие основания для проведения проверки), при условии установления неопределенного основания такой проверки - "нарушение требований к маркировке товаров средствами идентификации и (или) контрольными (идентификационными) знаками" - проектируемое регулирование представляется избыточным.

Одновременно обращаем внимание на поручение Президента Российской Федерации от 22 июля 2016 г. N Пр-1596 Генеральной прокуратуре Российской Федерации представить предложения по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих согласование с органами прокуратуры Российской Федерации внеплановых проверок, инициируемых в связи с нарушением прав потребителей, а также организуемых при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора), не входящих в сферу регулирования Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 7 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) по данным Rambler News Service

*(2) По данным www.mosproc.ru

*(3) По данным www.irkproc.ru

*(4) По данным портала procspb.ru