Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках" (от 30.01.2019 г. N 2045-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках" (далее - законопроект), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Законопроект направлен на обеспечение системного регулирования основных отношений между транспортными организациями в части налаживания взаимодействия различных видов транспорта для своевременного и качественного обеспечения потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках в прямом смешанном сообщении пассажиров, багажа, грузов, создания условий для развития экономики и обеспечения единого экономического пространства на территории Российской Федерации.

По результатам рассмотрения законопроекта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке законопроекта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Законопроект направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. Ранее на законопроект были подготовлены заключения об оценке регулирующего воздействия, направленные разработчику письмами от 6 декабря 2013 г. N 27146-ОФ/Д26и, от 23 сентября 2014 г. N 22980-ОФ/Д26и, содержащие ряд замечаний (далее - заключения). Указанные в заключениях замечания были частично учтены разработчиком при доработке законопроекта.

Разработчиком проведены публичные обсуждения законопроекта и сводного отчета в срок с 26 ноября по 14 декабря 2018 года. Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID законопроекта 02/04/11-18/00086150).

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются:

- транспортные организации: перевозчики, владельцы инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, владельцы железнодорожных путей необщего пользования, владельцы объектов транспортной инфраструктуры автомобильного, воздушного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта, операторы морских терминалов, операторы грузовых терминалов аэропортов, операторы железнодорожного подвижного состава, экспедиторы;

- потребители транспортных услуг: грузоотправители, грузополучатели, пассажиры.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по законопроекту с 19 декабря по 27 декабря 2018 года.

В рамках публичных консультаций поступили позиции Национального союза экспертов в сфере транспорта и логистики (СЭЛ), Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (АСМАП), ООО "Трансойл", СРО Союза операторов железнодорожного транспорта, НКО "Российская ассоциация эксплуатантов воздушного транспорта", Правительства Пензенской области, Министерства экономического развития Хабаровская края, Министерства по дорожному хозяйству, транспорту и связи Республики Карелия, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края, замечания которых были частично учтены при подготовке настоящего заключения.

Поступившие позиции Управления автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области, Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия, Минтранса Алтайского края, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Саха (Якутия), Министерства инвестиций, промышленности и транспорта Республики Коми, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан, Минтранса Кировской области, Министерства дорожного хозяйства и транспорта Магаданской области, Администрации Курской области, Министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края, Минтранса Республики Крым, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл, Министерства развития промышленности и предпринимательства Мурманской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Удмуртской Республики, Минтранса Тверской области, Комитета промышленности, транспорта, связи и энергетики Республики Ингушетия, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, Департамента конкуренции, энергоэффективности и экологии Минэкономразвития России, Департамента строительства и транспорта Белгородской области, Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области, Департамента транспорта и связи Кемеровской области, Департамента промышленности, транспорта, связи и энергетики Курганской области, Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа, Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области, Департамента транспорта и дорожного хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа не содержат замечаний и предложений к законопроекту.

Результаты проведения публичных консультаций обобщены в сводной таблице результатов публичных консультаций по законопроекту (прилагается).

С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает необходимым представить в отношении проекта акта следующую информацию о возможных рисках его принятия в представленной редакции.

1. Согласно пункту 1.4 сводного отчета проблемой, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, является наличие в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) с 1996 года ссылки на закон о прямых смешанных (комбинированных) перевозках.

Вместе с тем вопросы прямых смешанных перевозок в настоящее время регулируются транспортными уставами. При этом статистические данные или иные материалы, подтверждающие наличие каких-либо проблем, сопряженных с отсутствием регулирования, предлагаемого проектом акта, разработчиком предоставлены не были.

Более того, отсутствие законопроекта на протяжении более чем 20 лет не является препятствием реализации прямых смешанных перевозок на основании договорных отношений между перевозчиками. В настоящее время такие перевозки осуществляются на основании действующего транспортного законодательства.

Развитие новых информационных технологий, в том числе цифровых, позволяет выстраивать оптимальные транспортные маршруты, осуществлять оперативную коммуникацию между грузоотправителями и перевозчиками*(1). Таким образом, с учетом развития информационных технологий концепция законопроекта может потребовать пересмотра. Кроме того, субъектами предпринимательской и иной деятельности представлены позиции о нецелесообразности принятия законопроекта в отсутствии тех проблем, на решение которых он мог бы быть направлен.

Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии проблемы, требующей решения.

2. Статьей 9 законопроекта предусмотрена отмена действующих требований к прямым смешанным (комбинированным) перевозкам, в том числе главы V Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации и главы XIV Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации.

С момента принятия законопроекта утратившими силу признаются такие требования, как правила передачи грузов с одного вида транспорта на другой, порядок перевалки грузов, расчеты, связанные с перевозками грузов, без которых затруднительно заключение соответствующих соглашений. Между тем данные отношения не регулируются законопроектом. Таким образом, может быть сделан вывод о нецелесообразности исключения детализированных норм, касающихся прямых смешанных (комбинированных) перевозок.

Исключение законопроектом указанных требований потребует детализации предмета государственного контроля (надзора) в части прямых смешанных (комбинированных) перевозок и внесения изменений в соответствующие положения о государственном контроле (надзоре). Вместе с тем указанное не предусмотрено прилагаемым к законопроекту перечнем нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О прямых смешанных (комбинированных) перевозках".

Таким образом, принятие законопроекта в предлагаемой редакции может привести к возникновению правовых пробелов в регулировании, способных негативно повлиять на качество предоставления услуг по перевозке.

3. Разработчиком не приведены обоснования необходимости разработки законопроекта, а также не указаны его преимущества по сравнению с имеющимся регулированием. Действующее законодательство, в том числе ГК РФ, позволяет транспортным организациям заключать соглашения об организации прямых смешанных (комбинированных) перевозок. Передача грузов, расчеты и ответственность по таким соглашениям также урегулированы действующим законодательством.

С учетом отмены действующих требований заявленная разработчиком цель - комплексное регулирование прямых смешанных (комбинированных) перевозок - с принятием законопроекта не будет достигнута.

Помимо этого, согласно пояснительной записке одной из задач законопроекта является сокращение затрат грузоотправителей на перевозки в этом виде сообщения посредством применения транспортно-логистических технологий.

Вместе с тем в законопроекте отсутствуют положения, которые направлены на принятие каких-либо экономических мер. Так как в каждом виде сообщения уже применяются транспортно-логистические технологии и определен свой размер провозной платы, остается неясным, за счет чего перевозчики могут снизить стоимость при прямых смешанных (комбинированных) перевозках. В этой связи представляется, что принятие данного регулирования на стоимость перевозок не повлияет.

Несмотря на то, что со статьей 788 ГК РФ предусмотрено принятие закона о прямых смешанных (комбинированных) перевозках, законопроект в части неурегулированных вопросов содержит отсылку на ГК РФ и действующее транспортное законодательство.

Учитывая вышеизложенное, законопроект не содержит специального предмета регулирования. Вместе с тем введение в правовой оборот таких категорий, как единый транспортный документ и соглашение об организации прямого смешанного сообщения, возможно путем включения указанных юридических категорий в отраслевое законодательство.

4. В пункте 4 сводного отчета разработчиком указано, что анализ международного опыта регулирования прямых смешанных (комбинированных) перевозок не проводился. Между тем вопросы перевозки грузов различными видами транспорта нашли свое отражение в Конвенции о международных смешанных перевозках грузов 1980 г.*(2) (далее - Конвенция).

Конвенция до настоящего времени не ратифицирована Российской Федерацией, однако на практике ее положения применяются по договорам международной смешанной перевозки, если хотя бы одно место приема груза к перевозке или выдаче его в конечном пункте получателю находится в стране-участнице Конвенции.

Помимо этого, Конвенция возлагает осуществление смешанных перевозок на специального субъекта транспортных правоотношений - оператора, который объединяет функции экспедитора и перевозчика. Специфика перевозки груза с участием оператора проявляется в том, что правоотношения по перевозке груза в прямом смешанном сообщении у грузовладельца возникают не с отдельными перевозчиками, фактически исполняющими смешанную перевозку, а с оператором.

Таким образом, представляется целесообразным применить указанный подход в законопроекте и включить в него положения об операторе прямой смешанной перевозки - лице, несущем ответственность перед грузоотправителем (грузополучателем) за весь процесс перевозки и доставку груза до пункта назначения.

5. Статьей 2 законопроекта не предусматривается возможность участия в осуществлении смешанных (комбинированных) перевозок в качестве транспортной организации владельцев объектов трубопроводного транспорта и организаций, осуществляющих транспортировку газа, нефти и нефтепродуктов по трубопроводному транспорту.

Вместе с тем, как указывается субъектами предпринимательской и иной деятельности, оказание услуг по транспортировке по трубопроводу по своим признакам полностью соответствует определению договора перевозки, указанному в статье 785 ГК РФ и может быть составной частью прямых смешанных (комбинированных) перевозок.

В этой связи считаем возможным скорректировать устанавливаемые в статье 2 законопроекта понятия транспортных организаций и пункта прямого смешанного сообщения.

Кроме того, понятийным аппаратом законопроекта установлено, что транспортной организацией также является перевозчик. При этом в соответствии с абзацем третьим части 2 статьи 5 законопроекта транспортная организация осуществляет перевозку пассажиров и грузов так же, как и перевозчик.

Таким образом, необходимо доработать определение понятий "перевозчик" и "транспортная организация".

6. В соответствии со статьей 7 законопроекта не предусматривается возможность выгрузки груза в пути следования без одновременной его перегрузки в другое транспортное средство. Однако на практике нередкими являются случаи разрыва во времени между выгрузкой груза и дальнейшей погрузкой его на другое транспортное средство.

Таким образом, считаем необходимым скорректировать редакцию законопроекта с учетом практики осуществления такой перевозки.

7. В соответствии со статьей 2 законопроекта под пассажиром понимается физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира в прямом смешанном сообщении.

При этом согласно статье 2 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (далее - Закон N 259-ФЗ) пассажир - физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира, или физическое лицо, в целях перевозки которого заключен договор фрахтования транспортного средства.

Согласно статье 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" пассажир - это физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира.

Следовательно, в статье 2 законопроекта необходимо исключить определение "пассажир" и предусмотреть ссылку на Закон N 259-ФЗ, которым уже установлено данное понятие, смысл и формулировка которого применимы для данного законопроекта.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования проблемы и необходимости принятия данного регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в законопроекте положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 10 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) В части автомобильных перевозок, например, биржа АвтоТрансИнфо - одна из крупнейших на территории Российской Федерации; http://ati.su/ 

*(2) Конвенция Организации Объединенных Наций о международных смешанных перевозках (вместе с "Положениями по таможенным вопросам, относящимся к международным смешанным перевозкам грузов", заключена в Женеве 24 мая 1980 г).