Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (от 13 февраля 2019 г. N 3762-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно.

Ранее Минэкономразвития России подготовило заключение об оценке регулирующего воздействия на предыдущую редакцию проекта акта, содержащее вывод о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, направленное разработчику письмом от 26 января 2016 г. N 1490-ОФ/Д26и (далее - заключение 2016 г.).

Замечания, представленные в указанном заключении, учтены в доработанной редакции проекта акта частично. Так, неучтенными остались замечания 1, 3 (частично),4 - 6 заключения 2016 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=87039 (предыдущая редакция размещена по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=40996) .

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета в срок с 19 декабря 2018 г. по 16 января 2019 года.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 25 января по 1 февраля 2019 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Министерства транспорта Алтайского края, ГКУ Архангельской области "Дорожное агентство "Архангельскавтодор", Министерства экономического развития Астраханской области, Департамента строительства и транспорта Белгородской области, Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия, Департамента дорожной деятельности Воронежской области, Министерства по строительству, транспорту и дорожному хозяйству Республика Калмыкия, Министерства дорожного хозяйства Калужской области, КУ Республики Карелия "Управление автомобильных дорог Республики Карелия", Департамента транспорта и связи Кемеровской области, Министерства инвестиций, промышленности и транспорта Республики Коми, Министерства строительства и дорожного хозяйства Республики Коми, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края, Дорожного управления Курской области, Миндортранса Магаданской области, ГКУ "Упрдор Республики Мордовия", Мурманскавтодора, Департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и транспорта Ненецкого автономного округа, КУ Орловской области "Орловский областной государственный заказчик", ГУ "Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области", органов местного самоуправления Пермского края, ГБУ ПО "Псковавтодор", Министерства транспорта Ростовской области, Минтранса Рязанской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Сахалинской области, ГКУ Свердловской области "Управление автодорог", Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан, Министерства транспорта Тверской области, Миндортранса Удмуртской Республики, Министерства промышленности и транспорта Хабаровского края, Минтранса Хакасии, Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Министерства автомобильных дорог Чеченской Республики, Минтранса Чувашии, Департамента транспорта и дорожного хозяйства Ямало-Ненецкого автономного округа, ГКУ Ярославской области "Ярдорслужба", учтенные при подготовке настоящего заключения.

Проект акта предусматривает возложение обязанностей по содержанию участков автомобильных дорог на подъездах к железнодорожным переездам до начала шпал ближнего рельса или до начала резинокордового или другого настила, если железнодорожный переезд не оборудован шлагбаумом, на владельцев автомобильных дорог. В настоящее время участок автомобильной дороги на расстоянии десяти метров от ближайшего рельса по пути следования должен содержаться владельцем железнодорожных путей.

В этой связи участниками публичных консультаций отмечается, что предлагаемое проектом акта регулирование приведет к увеличению расходов региональных и местных бюджетов на содержание участков дорог на расстоянии десяти метров от ближайшего рельса по пути следования. Так, например, реализация проекта акта потребует дополнительного выделения 312 млн. руб. из регионального бюджета и бюджетов органов местного самоуправления Рязанской области, 20 млн. руб. в Республике Коми.

Как отмечалось в заключении 2016 г., разработчиком в сопроводительных материалах не указаны источники финансирования новых расходных обязательств, возникающих у владельцев автомобильных дорог - субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, как это предусмотрено частью 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Всего на территории Российской Федерации, по экспертным оценкам, насчитывается порядка 29 тыс. железнодорожных переездов, из них порядка 11 тыс. принадлежит ОАО "РЖД" и 18 тыс. с путями необщего пользования. Также имеются бесхозяйные переезды. Определить точное число переездов в отсутствие единого реестра железнодорожных переездов представляется затруднительным. Между тем, как это было отмечено в заключении 2016 г., например, расходы на приведение в надлежащее состояние 11 тыс. переездов могут составлять порядка 8,3 млрд. рублей, 29 тыс. переездов - порядка 21,8 млрд. рублей.

Вместе с тем необходимо отметить, что, по оценкам субъектов предпринимательской деятельности, наибольшую сложность в выполнении требования о содержании автомобильных дорог при отсутствии шлагбаума на расстоянии десяти метров от ближайшего рельса по пути следования, как это предусмотрено действующей редакцией Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), испытывают организации, эксплуатирующие пути необщего пользования, в связи с высокими затратами на непрофильное содержание автомобильных дорог.

При этом в соответствии с пунктом 7 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716, предметом проверок в рамках указанного надзора является соблюдение субъектами надзора обязательных требований к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при капитальном ремонте и государственного надзора за обеспечением сохранности дорог федерального значения), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Согласно пункту 2 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 236, федеральный государственный транспортный надзор включает в себя государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения. Надзор за обеспечением автомобильных дорог регионального значения осуществляется в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Таким образом, вопросы контроля за содержанием участков автомобильных дорог в границах железнодорожных переездов в настоящее время урегулированы, и владельцы путей необщего пользования могут быть привлечены к ответственности за ненадлежащее содержание соответствующих участков автомобильных дорог.

Вместе с тем необходимо отметить, что согласно информации, полученной в рамках публичных консультаций, а также имеющейся в средствах массовой информации*(1), значительное количество железнодорожных переездов находится в неудовлетворительном состоянии.

При этом следует учесть, что редакция Федерального закона N 257-ФЗ, обязывающая владельцев железнодорожных путей содержать участки автомобильных дорог на расстоянии десяти метров от ближайшего рельса по пути следования, действует с момента его принятия - с 8 ноября 2007 года.

Таким образом, может быть сделан вывод о том, что за прошедшие 11 лет риск административного привлечения к ответственности был для владельцев железнодорожных путей экономически более предпочтительным, нежели приведение железнодорожных переездов в надлежащее состояние, в настоящее время в соответствии с требованиями Технического регламента Таможенного союза (ТР ТС 014/2011) "Безопасность автомобильных дорог".

Кроме того, участниками публичных консультаций было указано, что предлагаемый проект акта может привести к возможному неоднозначному толкованию и возложению на владельцев автомобильных дорог обязанностей по содержанию технических средств, находящихся в полосе отвода железной дороги, например, водоотводных сооружений, опор электроосвещения, пешеходных переходов через переезды, кабелей энергоснабжения и иных технических средств, находящихся в пределах 10 м от ближайшего рельса.

Учитывая изложенное может быть сделан вывод о том, что проект акта устанавливает новые полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и несет риски возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, отмечаем, что проектируемой частью 22 статьи 21 Федерального закона N 257-ФЗ предполагается возможность установления сервитутов в отношении земельных участков (частей земельных участков) в границах полос отвода железных и (или) автомобильных дорог на безвозмездной основе. Предлагаемая редакция нормы не дает однозначного толкования, возможно ли установление сервитута в отношении указанных земельных участков на возмездной основе или допускается установление таких сервитутов только на безвозмездной основе.

Учитывая изложенное, указанная норма подлежит доработке.

Отдельно следует отметить низкий уровень заполнения разработчиком сводного отчета об оценке регулирующего воздействия, что в соответствии с пунктом 29 Правил может послужить причиной возврата проекта акта на доработку.

Концептуально поддерживая необходимость упорядочения общественных отношений в данной сфере, Минэкономразвития России считает необходимым отметить, что без учета рисков, указанных в заключении 2016 г. и настоящем заключении, предлагаемое регулирование не может быть поддержано.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1)  https://vgudok.com/lenta/pereezdy-bez-prosveta-rzhd-mintrans-i -gibdd-pytayutsya-borotsya-s-chp-na-zhd-pereezdah

http://carclub.ru/articles/zheleznodorozhnye_pereezdy_kogda_oni_pere stanut_byt_problemoj.html

http://www.online812.ru/2015/06/30/010/

https://crusandr.livejournal.com/127814.html