Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования правового регулирования приобретения крупных пакетов акций публичных акционерных обществ)" (от 29.03.2019 г. N 9403-СШ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования правового регулирования приобретения крупных пакетов акций публичных акционерных обществ)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Министерством финансов Российской Федерации (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта подготовлен во исполнение пункта 6 раздела X плана мероприятий "Трансформация делового климата", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 января 2019 г. N 20-р, и представлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Регулирование, предлагаемое проектом акта, направлено в том числе на уточнение правил направления публичной оферты о приобретении ценных бумаг, оснований возникновения обязанности по направлению обязательного предложения о приобретении ценных бумаг, правил проведения принудительного выкупа акций, а также на гармонизацию норм законодательства об акционерных обществах, антимонопольного и банковского законодательства.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) с 27 августа по 21 сентября 2018 г. посредством их размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: www.regulation.gov.ru/projects#npa=83419.

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, замечания и предложения по проекту акта и сводному отчету поступили от Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, ПАО "Лукойл", ПАО "Россети", ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО "Соллерс", а также граждан Д. Спирина, И.В. Максимова, Е.Н. Балашова, А.С. Калининой и И.В. Михайловской.

Данные замечания и предложения включены разработчиком в сводку предложений, в которой указаны сведения об их учете либо о причинах отклонения.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта и сводному отчету в сроки с 7 марта по 15 марта 2019 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования.

По результатам дополнительных публичных консультаций по проекту акта и сводному отчету были получены положительный отзыв от АК "АЛРОСА" (ПАО), а также замечания и предложения от Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, ОАО "РЖД", ПАО "РусГидро", ПАО "Российские сети", ПАО "Интер РАО", ПАО "ФСК ЕЭС", ПАО "НЛМК", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "НГК "Славнефть", ПАО "Газпром нефть", ПАО "МегаФон", АО "Россельхозбанк" и ПАО "Сбербанк".

Неучтенные замечания и предложения приведены в прилагаемой к настоящему заключению сводной таблице результатов проведения публичных консультаций. Минэкономразвития России рекомендует разработчику рассмотреть данные замечания и предложения и по возможности учесть их при доработке проекта акта.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что процедуры проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком были соблюдены.

Вместе с тем по проекту акта имеются следующие замечания.

1. Пунктом 4 проектируемой статьи 842 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее - Федеральный закон N 208-ФЗ) уточняется, что в случае неисполнения обязанности направить обязательное предложение в соответствии с требованиями главы XI1 Федерального закона N 208-ФЗ, в том числе нарушения срока направления обязательного предложения, с даты истечения срока исполнения такой обязанности и до ее надлежащего исполнения накладываются существенные ограничения на использование голосов обязанного лица (лиц) и связанных с ним лиц при подсчете голосов и подведении итогов голосования по вопросам повестки дня общего собрания акционеров публичного общества.

Также в соответствии с пунктом 5 проектируемой статьи 842 Федерального закона N 208-ФЗ в случае неисполнения обязанности направить обязательное предложение владелец ценных бумаг, в отношении которых должно было быть сделано обязательное предложение, вправе потребовать от обязанного лица (лиц) приобретения всех или части принадлежащих владельцу ценных бумаг по цене, равной наибольшей из величин, указанных в пунктах 3-5 проектируемой статьи 842-1 Федерального закона N 208-ФЗ, а также обратиться в суд с иском Федерального закона N 208-ФЗ о возмещении причиненных такими действиями убытков.

Таким образом, за нарушение одной и той же обязанности проектом акта предусматривается двойная ответственность, что противоречит основным принципам и целям применения гражданско-правовой ответственности, заключающимся в первую очередь в восстановлении законных прав пострадавшей стороны, а не в чрезмерном или необоснованном наказании нарушителя.

Кроме того, Минэкономразвития России разделяет позицию участников публичных консультаций о том, что предлагаемые пунктом 4 проектируемой статьи 842 Федерального закона N 208-ФЗ ограничения на использование голосов обязанного лица (лиц) и связанных с ним лиц при подсчете голосов и подведении итогов голосования по вопросам повестки дня общего собрания акционеров публичного общества в случае неисполнения обязанности направить обязательное предложение может повлечь нарушение баланса интересов акционеров общества и создать условия для перераспределения корпоративного контроля и совершения миноритарными акционерами недобросовестных действий и злоупотребления возможностью принятия решений по важным вопросам повестки дня общего собрания акционеров, например, связанных с выплатой дивидендов, одобрением крупных сделок, переизбранием органов управления и контроля и т. д.

Также необходимо отметить, что в проекте акта не проработан вопрос последствий учета голосов, на использование которых в соответствии с положениями проекта акта должно быть наложено ограничение, в ситуации, когда остальные акционеры не знали об обязанности лица направить обязательное предложение и, соответственно, о неисполнении им такой обязанности, вследствие чего голоса такого лица учитывались полностью.

С учетом изложенного считаем целесообразным сохранить существующий механизм применения мер ответственности за нарушение обязанности направить обязательное предложение, установленный главой XI1 Федерального закона N 208-ФЗ.

2. В соответствии с пунктом 7 проектируемой статьи 842 Федерального закона N 208-ФЗ Банком России может быть установлен перечень дополнительных документов, которые направляются вместе с уведомлениями о намерении совершить сделку (сделки), в результате которой (которых) лицо перестанет являться самостоятельно или совместно со связанными с ним лицами владельцем более 30, 50 или 75 процентов голосующих акций общества, а также требования к таким документам и порядку их рассмотрения Банком России.

По мнению Минэкономразвития России и участников дополнительных публичных консультаций, данное положение проекта акта необоснованно расширяет полномочия Банка России, а также способствует возникновению рисков принятия им необоснованных решений, что может привести к ослаблению гарантий защиты законных прав участников корпоративных отношений. Кроме того, реализация Банком России предоставленного ему проектом акта права устанавливать перечень дополнительных документов может привести к существенному росту трудовых и финансовых затрат у лиц, имеющих намерение приобрести пакет голосующих акций публичного общества.

Учитывая то обстоятельство, что направление указанных уведомлений в Банк России и в публичное общество является одним из условий освобождения указанного лица от обязанности направления обязательного предложения, считаем целесообразным в проекте акта установить исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к данному уведомлению.

3. Пунктом 4 проектируемой статьи 842-1 Федерального закона N 208-ФЗ устанавливается, что если приобретаемые по обязательному предложению ценные бумаги или иные ценные бумаги, которыми они могут оплачиваться, не допущены к организованным торгам или обращаются на организованных торгах менее шести месяцев, цена приобретаемых ценных бумаг не может быть ниже, а денежная оценка ценных бумаг, которыми может осуществляться оплата, не может быть выше рыночной стоимости соответствующих ценных бумаг, определенной оценщиком.

Вместе с тем возможны ситуации, при которых ценные бумаги обращаются на организованных торгах более шести месяцев, однако Банком России были обнаружены факты манипулирования рынками, которые привели к искажению цены указанных ценных бумаг.

В этих условиях считаем целесообразным предусмотреть в проекте акта норму, устанавливающую обязанность определять в указанном случае цену ценных бумаг, приобретаемых по обязательному предложению, или иных ценных бумаг, которыми они могут оплачиваться, также с привлечением профессиональных оценщиков.

4. В соответствии с проектируемой статьей 842-4 Федерального закона N 208-ФЗ одним из способов обеспечения исполнения обязательств по добровольному или обязательному предложению может служить независимая гарантия, которая может выдаваться кредитной организацией или другой коммерческой организацией, соответствующей установленным нормативными правовыми актами Банка России требованиям. При этом срок действия указанной гарантии должен истекать не ранее чем через 22 рабочих дня после истечения срока оплаты приобретаемых ценных бумаг, указанного в добровольном или обязательном предложении.

Следует отметить, что в соответствии с действующими в настоящее время редакциями пункта пункт 5 статьи 841 и пункта 3 статьи 842 Федерального закона N 208-ФЗ срок действия банковской гарантии должен истекать не ранее чем через шесть месяцев после истечения срока оплаты приобретаемых ценных бумаг.

По мнению участников дополнительных публичных консультаций, столь существенное сокращение срока действия банковской гарантии сопряжено с риском нарушения интересов акционеров. Так, требование об уплате денежной суммы по банковской гарантии представляется гаранту регистратором либо депозитарием не ранее 7 и не позднее 12 рабочих дней после дня истечения срока оплаты приобретаемых ценных бумаг (пункт 3 проектируемой статьей 842-4 Федерального закона N 208-ФЗ). В случае неисполнения регистратором или депозитарием указанной обязанности владельцы ценных бумаг вправе самостоятельно обратиться с требованием к гаранту (пункт 5 проектируемой статьей 842-4 Федерального закона N 208-ФЗ). Однако в указанном случае у владельцев ценных бумаг остается не более 10 рабочих дней для сбора необходимых документов и обращения к гаранту. Данный срок нельзя считать достаточным для всех случаев сбора необходимых документов и обращения к гаранту.

Таким образом, в целях защиты интересов владельцев ценных бумаг считаем необходимым установить срок действия банковской гарантии не менее чем 32 рабочих дня после истечения срока оплаты приобретаемых ценных бумаг, указанного в добровольном или обязательном предложении.

5. Кроме того, проектируемой статьей 842-5 Федерального закона N 208-ФЗ устанавливается, что исполнение обязательств по добровольному или обязательному предложению также может обеспечиваться залогом. При этом предметом залога, обеспечивающего исполнение обязательств лица, направившего добровольное или обязательное предложение, могут быть государственные ценные бумаги Российской Федерации, допущенные к организованным торгам, которые обращаются на организованных торгах не менее 6 месяцев и по которым организатором торговли рассчитывается их средневзвешенная цена.

Однако в соответствии с пунктом 2 проектируемой статьи 842-5 Федерального закона N 208-ФЗ нормативными актами Банка России могут быть установлены иные ценные бумаги, которые могут быть предметом указанного залога.

По мнению Минэкономразвития России, данный подход не в полной мере отвечает интересам лиц, в адрес которых направлены добровольное или обязательное предложение. Поскольку на стоимость иных ценных бумаг, которые могут быть предметом залога, влияет множество факторов, то в процессе реализации добровольного или обязательного предложения стоимость такого предмета залога может существенно измениться в меньшую сторону, что негативно отразится на возможности обеспечения обязательств по сделкам в рамках реализации добровольного или обязательного предложения. При этом в соответствии с пунктом 3 проектируемой статьи 842-5 Федерального закона N 208-ФЗ замена предмета залога не допускается.

Также пунктом 11 проектируемой статьи 842-5 Федерального закона N 208-ФЗ устанавливается, что реализации заложенных ценных бумаг осуществляется во внесудебном порядке регистратором либо депозитарием в срок не ранее 7 рабочих дней и не позднее 45 рабочих дней после дня истечения срока оплаты приобретаемых ценных бумаг.

Однако в проекте акта не предусматривается порядок действий участников сделок в рамках реализации добровольного или обязательного предложения в случае, если по тем или иным объективным причинам реализация заложенных ценных бумаг не была осуществлена.

С учетом изложенного считаем, что проектируемая статья 842-5 Федерального закона N 208-ФЗ нуждается в доработке с учетом указанных в данном пункте настоящего заключения замечаний.

6. В соответствии с пунктом 13 проектируемой статьи 843 Федерального закона N 208-ФЗ если общее количество акций, в отношении которых поданы заявления об их продаже, превышает количество акций, которые намерено приобрести лицо, направившее добровольное предложение, акции приобретаются у акционеров в количестве, пропорциональном указанному в заявлениях количеству акций, если иное не предусмотрено добровольным предложением или заявлением о продаже акций. В этом случае лицо, направившее добровольное предложение, обязано направить регистратору публичного общества отчет об итогах принятия добровольного предложения, содержащий количество акций, приобретаемых у каждого акционера, подавшего заявление об их продаже.

Вместе с тем пунктом 15 указанной проектируемой статьи Федерального закона N 208-ФЗ устанавливается, что количество акций, приобретаемых у каждого акционера, подавшего заявление об их продаже, определяется регистратором публичного общества.

При этом следует отметить, что проект акта не устанавливает порядка определения количества акций, приобретаемых у каждого акционера, а также взаимодействия с регистратором по указанному вопросу, что может существенно затруднить применение предлагаемого проектом акта регулирования.

Учитывая данное обстоятельство, считаем, что проект акта в этой части нуждается в доработке.

7. Проектируемым пунктом 1 статьи 844 Федерального закона N 208-ФЗ устанавливается, что в случае увеличения цены приобретаемых ценных бумаг на основании добровольного или обязательного предложения соответствующие изменения в добровольное или обязательное предложение должны содержать сведения о соразмерном увеличении размера предоставляемого обеспечения.

При этом ни проектируемой статьей 842-4 Федерального закона N 208-ФЗ, регулирующей порядок обеспечения исполнения обязательств по добровольному или обязательному предложению независимой гарантией, ни проектируемой статьей 842-5 Федерального закона N 208-ФЗ, регулирующей порядок использования в указанном качестве залога, не установлены механизмы осуществления соразмерного увеличения размера предоставляемого обеспечения в случае увеличения цены приобретаемых ценных бумаг, что может привести к рискам неоднозначного толкования данной нормы проекта акта и, как следствие,к возникновению спорных ситуаций при реализации вышеуказанного требования.

В связи с изложенным проект акта в данной части нуждается в доработке.

8. В соответствии с пунктом 5 проектируемой статьи 848 Федерального закона N 208-ФЗ публичное общество в течение 5 дней с даты получения требования о выкупе ценных бумаг обязано направить такое требование владельцам выкупаемых ценных бумаг в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 208-ФЗ.

Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с пунктом 3 действующей в настоящее время редакции статьи 848 Федерального закона N 208-ФЗ указанное требование направляется владельцам выкупаемых ценных бумаг в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 843 Федерального закона N 208-ФЗ, то есть в течение 15 дней с даты получения добровольного или обязательного предложения.

При этом если устав общества предусматривает направление указанного требования в виде заказного почтового отправления, то предлагаемый разработчиком срок направления требования представляется крайне сжатым,что может повлечь значительные трудности при реализации данной обязанности.

В этой связи считаем предлагаемое в этой части изменение в Федеральный закон N 208-ФЗ нецелесообразным.

9. Пунктом 12 проектируемой статьи 848 Федерального закона N 208-ФЗ устанавливается, что выплата денежных средств в связи с выкупом ценных бумаг у владельцев, зарегистрированных в реестре акционеров публичного общества, осуществляется путем их перечисления на банковский счет регистратора публичного общества. Затем регистратор публичного общества обязан выплатить владельцам выкупаемых ценных бумаг, зарегистрированным в реестре акционеров публичного общества, денежные средства путем перечисления на указанные ими банковские счета.

Вместе с тем проектом акта не урегулирован вопрос возмещения расходов регистратору на осуществление выплат владельцам выкупаемых ценных бумаг,что может поставить регистратора в неравные условия с публичным обществом, расходы которого по оплате услуг регистратора и депозитария при осуществлении ими полномочий, предусмотренных пунктом 5 проектируемой статьи 842-3 Федерального закона N 208-ФЗ, подлежат возмещению за счет лица, направившего добровольное или обязательное предложение.

В этой связи проект акта в этой части нуждается в уточнении.

10. В соответствии с положениями пункта 3 проектируемой статьи 841 Федерального закона N 208-ФЗ лицо, продавшее голосующие акции общества на основании публичной оферты, сделанной с нарушением требований главы XI1 Федерального закона N 208-ФЗ, в течение трех лет со дня продажи вправе потребовать от лица, сделавшего такую оферту, возмещение убытков в виде разницы между ценой проданных им голосующих акций и ценой приобретения оферентом указанных акций у иных лиц.

Как следует из буквального толкования приведенной выше нормы проекта акта, под убытком, подлежащим возмещению лицу, продавшему голосующие акции, следует понимать сумму недополученных данным лицом средств от их продажи в виде разницы между ценой сделки по продаже принадлежащих ему голосующих акций и ценой приобретения оферентом этих же голосующих акций, но уже у иных лиц.

Учитывая то обстоятельство, что указанные сделки противоречат нормам гражданского законодательства Российской Федерации о купле-продаже и в целях исключения возможной правовой коллизии при дальнейшем применении предлагаемого проектом акта регулирования считаем, что положения пункта 3 проектируемой статьи 841 Федерального закона N 208-ФЗ в этой части нуждаются в уточнении.

11. В проекте акта используются понятия, которые при применении предлагаемого проектом акта регулирования могут быть неоднозначно истолкованы и, в первую очередь, в условиях применения схожих понятий в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах (взаимозависимые лица, контролирующие лица, иностранная организация, иностранная структура без образования юридического лица и т.п.). К указанным понятиям, в частности, относятся:

- лица, связанные с определенным лицом, подконтрольные ему и контролирующие его лица (пункт 2 проектируемой статьи 841 Федерального закона N 208-ФЗ);

- лицо, которое стало владельцем акций публичного общества (пункт 1 проектируемой статьи 842 Федерального закона N 208-ФЗ);

- лицо, контролирующее акционера (акционеров) публичного общества (пункты 1, 2 и 10 проектируемой статьи 842 Федерального закона N 208-ФЗ);

- иностранное лицо (пункт 3 проектируемой статьи 842-3 Федерального закона N 208-ФЗ).

В целях исключения случаев двоякого толкования указанных понятий считаем, что проект акта необходимо в этой части доработать.

12. В соответствии со статьей 5 проекта акта предлагаемое им регулирование вступает в силу с 1 июля 2019 года.

Минэкономразвития России разделяет позицию участников публичных консультаций, что переходный период в целом должен предусматривать срок, необходимый для завершения заключенных или находящихся в стадии высокой готовности сделок.

В этой связи считаем необходимым установить срок введения в действие регулирования, предлагаемого проектом акта, не ранее чем с 1 января 2020 года.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы, заявленной разработчиком, способом, предложенным проектом акта. Вместе с тем в проекте акта присутствуют положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 15 л. в 1 экз.