Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов образования лиц с особыми образовательными потребностями" (подготовлен Минпросвещения России 17.04.2019)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов образования лиц с особыми образовательными потребностями"
(подготовлен Минпросвещения России 17.04.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов образования лиц с особыми образовательными потребностями" (далее - законопроект) разработан в целях совершенствования положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ), устранения имеющихся пробелов и связанных с ними проблем правоприменительной практики.

В зарубежных источниках нет разграничения понятий инвалидности и ограничений здоровья. Вместе с тем в российском законодательстве это разные категории лиц.

Статус инвалида (ребенка-инвалида) присваивает бюро медико-социальной экспертизы на основании имеющихся у него стойких расстройств функций организма, обусловленных заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящих к ограничению жизнедеятельности и вызывающих необходимость его социальной защиты; статус обучающегося с ограниченными возможностями здоровья - психолого-медико-педагогическая комиссия на основании имеющихся у него особых образовательных потребностей, обусловленных физическими, психическими, интеллектуальными, сенсорными и (или) другими нарушениями, препятствующими получению образования без создания специальных условий.

Таким образом, категория "обучающийся с ограниченными возможностями здоровья" определена не с точки зрения ограничений по здоровью, а с точки зрения необходимости создания специальных условий для получения образования.

В связи с изложенным, законопроектом предлагается наименование указанной категории обучающихся изложить как "обучающиеся с особыми образовательными потребностями".

Не каждому инвалиду (ребенку-инвалиду) требуются специальные условия для получения им образования. В связи с чем он может не являться обучающимся с особыми образовательными потребностями, и вправе получать реабилитационные услуги в иных сферах (здравоохранении, социальной защите).

Вместе с тем один и тот же обучающийся может быть и инвалидом, и лицом с особыми образовательными потребностями.

Для того, чтобы инвалиду (ребенку-инвалиду) были созданы специальные условия для получения им качественного доступного образования с учетом его особых образовательных потребностей, ему необходимо пройти комплексное обследование психолого-медико-педагогической комиссией и получить соответствующее заключение.

В связи с изложенным законопроектом предлагается новая редакция определения категории обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, согласно которой инвалид (ребенок-инвалид) приравнен по правовому статусу к лицу с особыми образовательными потребностями в случае подтверждения заключением психолого-медико-педагогической комиссии наличия у инвалида (ребенка-инвалида) физических, психических, интеллектуальных, сенсорных и (или) других нарушений, обуславливающих его особые образовательные потребности, которые препятствуют получению образования без создания специальных условий.

Предлагаемая формулировка учитывает в том числе положение части 2 статьи 1 Конвенции о правах инвалидов, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН и заключенной в г. Нью-Йорке 13 декабря 2006 г. (далее - Конвенция) и ратифицированной Российской Федерацией (Федеральный закон от 3 мая 2012 г. N 46-ФЗ).

В связи с указанной Конвенцией, а также по этическим соображениям, законопроектом предлагается изложить наименование таких категорий обучающихся как "обучающиеся с умственной отсталостью" и "обучающиеся со сложными дефектами" как "обучающиеся с нарушениями интеллекта" и "обучающиеся с тяжелыми и множественными нарушениями развития" соответственно.

Действующая версия Федерального закона N 273-ФЗ (части 5, 6 статьи 41 Федерального закона N 273-ФЗ) регламентирует организацию образования обучающихся, осваивающих основные общеобразовательные программы и нуждающихся в длительном лечении, при одновременном проведении им необходимых лечебных, реабилитационных и оздоровительных мероприятий. Вместе с тем законодательно категория обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, не определена.

Законопроектом предлагается согласованное с Минздравом России определение указанной категории обучающихся, как осваивающей основные общеобразовательные программы, которой по заключению медицинской организации проводятся диагностические, лечебные и реабилитационные мероприятия продолжительностью 21 день и более в медицинской организации.

Федеральным законом N 273-ФЗ регламентируется выбор формы обучения обучающегося его родителями (законными представителями) с учетом мнения самого обучающегося. В то же время действующая версия Федерального закона N 273-ФЗ регламентирует выбор формы обучения педагогическими работниками.

Для устранения существующего противоречия законопроектом предлагается исключение нормы о выборе формы обучения педагогическими работниками.

Таким образом, в пункт 7 части 1 статьи 3 и пункт 2 части 3 статьи 47 Федерального закона N 273-ФЗ вносятся соответствующие изменения.

В настоящее время центры психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи (далее - центр) относятся к организациям, осуществляющим обучение, и в соответствии со статьей 31 Федерального закона N 273-ФЗ могут осуществлять образовательную деятельность только по программам профессионального обучения, образовательным программам дошкольного образования и дополнительным образовательным программам.

По итогам мониторинга Министерства просвещения Российской Федерации на территории Российской Федерации функционирует 184 центра, в 83 из них (47 субъектах Российской Федерации) имеется лицензия на реализацию общеобразовательных программ - образовательных программ начального общего образования и образовательных программ основного общего образования.

Законопроектом предлагается внести изменения в статью 31 Федерального закона N 273-ФЗ, разрешив центрам вести образовательную деятельность по программам начального общего и основного общего образования, тем самым устранив сложившееся препятствие.

Для координации деятельности по оказанию комплексной психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи на территории региона законопроектом предлагается создание центров отнести к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, передав центры, созданные органами местного самоуправления, в ведение субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом N 273-ФЗ регламентируется возможность возложения на центры осуществление функций психолого-медико-педагогической комиссии.

По сводной информации мониторинга, проведенного Министерством просвещения Российской Федерации, на базе 184 центров функционирует 186 психолого-медико-педагогических комиссий (65 центральных и 121 территориальная).

Законопроектом на центры возлагается полномочие по осуществлению функций психолого-медико-педагогической комиссии посредством расширения структуры и создания в центрах соответствующих подразделений.

Порядок деятельности центра законопроектом предлагается устанавливать федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере общего образования по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

Указанные изменения законопроектом предлагается внести в части 1 и 5 статьи 42 Федерального закона N 273-ФЗ.

Также в статью 42 Федерального закона N 273-ФЗ предлагается внести ряд редакционных изменений.

В части 1 статьи 42 Федерального закона N 273-ФЗ:

перечень видов помощи, оказываемой центрами (психолого-педагогическая, медицинская и социальная) предлагается дополнить ранней коррекционной помощью, что учитывает положения Концепции развития ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2016 г. N 1839-р; государственные гарантии реализации права на образование в Российской Федерации, декларируемые Федеральным законом N 273-ФЗ (пункт 1 части 5 статьи 5 Федерального закона N 273-ФЗ).

Под ранней коррекционной помощью понимается комплекс психолого-педагогических услуг, оказываемых на межведомственной основе детям целевой группы и их семьям, направленных на раннее выявление детей целевой группы, содействие их оптимальному развитию, формированию физического и психического здоровья, включению в среду сверстников и интеграцию в общество, а также на сопровождение и поддержку их семей и повышение компетентности родителей (законных представителей). Учитывая, что ранняя помощь должна оказываться на межведомственной основе, в том числе в сфере образования, законопроектом предлагается внести соответствующее уточнение также в статью 8 Федерального закона N 273-ФЗ. Ранняя коррекционная помощь при этом будет оказываться с помощью уже созданных ресурсов, то есть центрами или психологами, педагогами-психологами, социальными педагогами, учителями-логопедами, учителями-дефектологами и иными специалистами организаций, осуществляющих образовательную деятельность;

устранить препятствие к оказанию психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи лицам, осваивающим общеобразовательные программы и достигшим совершеннолетия;

перечень специалистов, оказывающих названную помощь в центрах, предлагается дополнить социальными педагогами, учителями-дефектологами и учителями-логопедами.

В части 2 статьи 42 Федерального закона N 273-ФЗ предлагается дополнить спектр психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающими и информационными мероприятиями для родителей (законных представителей). Указанное положение соответствует нормам о правовом статусе родителей (законных представителей) (часть 2 статьи 44 и часть 3 статьи 64 Федерального закона N 273-ФЗ).

Вносимые в части 4 статьи 42 Федерального закона N 273-ФЗ изменения носят исключительно редакционный характер и связаны со сложной структурой указанных норм и возникающих проблем в правопонимании.

Поскольку организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования (пункт 12 части 1 статьи 8 Федерального закона N 273-ФЗ), в том числе полномочия по финансовому обеспечению создания центров возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, с целью уточнения механизма реализации указанного полномочия центров, законопроектом предлагается на центр возложить осуществление мониторинга эффективности оказываемой организациями, осуществляющими образовательную деятельность, психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи детям, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации, только в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого он функционирует.

Указанное уточнение законопроектом предлагается внести в часть 4 статьи 42 Федерального закона N 273-ФЗ.

Анализ практики правоприменения Федерального закона N 273-ФЗ показал, что статья 79 нуждается в существенной переработке и усовершенствовании.

Название статьи необходимо изложить в соответствии с новым определением категории обучающихся, организации образования которой посвящена статья - "Организация получения образования обучающимися с особыми образовательными потребностями".

В части 1 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ предлагается уточнить, что условия образования обучающимся с особыми образовательными потребностями определяются в заключении психолого-медико-педагогической комиссии, а не в адаптированной образовательной программе. В свою очередь, содержание образования определено в образовательных программах, а если необходимо - в адаптированных образовательных программах (на любом уровне получения ими образования).

В связи в предлагаемой законопроектом формулировкой части 1 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ, часть 8 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ признается утратившей силу

В части 2 статьи 79 действующей версии Федерального закона N 273-ФЗ указано, что общее образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья осуществляется в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам; в таких организациях создаются специальные условия для получения образования указанными обучающимися.

Вместе с тем, практика выявила, что не все обучающиеся с особыми образовательными потребностями, получающие общее образование, нуждаются в адаптации образовательных программ. Некоторым из них достаточно создать некоторые специальные условия, указанные в части 3 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ.

Перечень специальных условий законопроектом предлагается дополнить средствами альтернативной коммуникации, услугами тьютора, услугами по переводу русского жестового языка (сурдопереводу, тифлопереводу, тифлосурдопереводу), которые в настоящее время частично указаны в части 11 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ.

Перечень специальных условий законопроектом предлагается поименовать в части 3 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ, часть 11 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ при этом признать утратившей силу.

При этом специальные условия должны быть созданы в любой образовательной организации, в которой есть обучающиеся указанной категории, на любом уровне получения ими образования.

Указанное уточнение законопроектом предлагается внести в часть 2 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ, объединив ее содержание с частью 10 действующей версии Федерального закона N 273-ФЗ. При этом часть 10 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ признать утратившей силу.

Также часто возникал вопрос о том, кто создает специальные условия и за счет чьих средств.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 99 Федерального закона N 273-ФЗ расходы на создание специальных условий включены в нормативы финансирования государственных и муниципальных услуг в сфере образования.

В этой связи законопроектом предлагается часть 2 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ изложить в новой редакции.

В части 7 статьи 79 Федерального закона N 273-ФЗ обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, проживающие в организации, осуществляющей образовательную деятельность, находятся на полном государственном обеспечении и обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем. Иные обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием.

Для уточнения категории "иные" обучающиеся законопроектом предлагается формулировка "не проживающие в организации, осуществляющей образовательную деятельность".

Получение лицами с особыми образовательными потребностями профессионального образования является одним из основных и неотъемлемых условий их успешной социализации, обеспечения их полноценного участия в жизни общества, эффективной самореализации в различных видах профессиональной и социальной деятельности.

Для построения комплексной системы профессиональной ориентации, которая позволила бы сформировать мотивацию к трудовой деятельности, социализации и внесению личного вклада в развитие общества у названной категории обучающихся, законопроектом предлагается внесение изменений в часть 9 статьи 42 Федерального закона N 273-ФЗ в части возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по обеспечению проведения профориентационных мероприятий для обучающихся с особыми образовательными потребностями.

Во исполнение основного мероприятия 1.1. "Нормативно-правовое и организационно-методическое обеспечение реализации мероприятий в области формирования доступной среды" государственной программы Российской Федерации "Доступная среда" на 2011-2020 г. Минпросвещения России определяются требования к содержанию программы подготовки ассистента (помощника), оказывающего обучающимся с особыми образовательными потребностями необходимую техническую помощь.

В целях обеспечения возможности реализации инвалидами права на образование наравне с другими обучающимися, целесообразно наладить с представителями заинтересованных общественных организаций инвалидов непосредственное взаимодействие, в ходе которого будут выявляться и устраняться различного рода препятствия в указанной сфере. Таким образом, во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 12 декабря 2014 г. N Пр-2876, законопроектом предлагается наделить Минпросвещения России по согласованию с Минтрудом России полномочием по утверждению порядка и условий взаимодействия государственных органов, органов местного самоуправления, и организаций, осуществляющих образовательную деятельность, с общественными объединениями инвалидов по вопросам получения образования лицами с особыми образовательными потребностями.

Кроме того, Минпросвещения России по согласованию с Минтрудом России утвержден порядок обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере образования, а также оказания им при этом необходимой помощи (приказ Минобрнауки России от 9 ноября 2015 г. N 1309 "Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере образования, а также оказания им при этом необходимой помощи"). Законопроектом Минпросвещения России наделяется полномочиями по изданию указанного порядка.

Обучающиеся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями) получают общее образование безотносительно уровня, не проходят процедуру государственной итоговой аттестации. По окончании обучения им выдается свидетельство об обучении, которое дает право на прохождение профессиональной подготовки.

В этой связи, учитывая, что государственная аккредитация образовательной деятельности проводится в том числе по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, образовательные организации, реализующие образовательные программы в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом образования обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями), утвержденным приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 19 декабря 2014 г. N 1599, не могут пройти процедуру государственной аккредитации по имеющимся требованиям.

В связи с изложенным законопроектом предлагается в статье 92 Федерального закона N 273-ФЗ исключить норму о необходимости прохождения государственной аккредитации образовательной деятельности по образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом образования обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями) по аналогии с образовательными программами дошкольного образования.

Также законопроектом предусматривается лицензирование образовательной деятельности по образовательным программам (адаптированным основным общеобразовательным программам для обучающихся с нарушениями интеллекта) - образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом образования обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями), что влечет изменения статьи 91 Федерального закона N 273-ФЗ.

Предлагаемые законопроектом изменения и дополнения являются необходимым условием для повышения государственных гарантий обеспечения прав на образование и предоставления помощи в обучении лицам с физическими, психическими, интеллектуальными, сенсорными и (или) другими нарушениями.

Законопроект не содержит положений, противоречащих положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Принятие проекта федерального закона не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 сентября 2020 года.

С целью приведения терминологии Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" в соответствие с положениями принимаемого проекта федерального закона законопроектом вносятся в указанные федеральные законы соответствующие изменения.

Заместитель Министра Просвещения Российской Федерации

Т.Ю. Синюгина