Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства труда и социальной защиты РФ "Об утверждении Правил по охране труда при выполнении кузнечно-прессовых работ" (от 25.04.2019 г.)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минтруда России "Об утверждении Правил по охране труда при выполнении кузнечнопрессовых работ" (далее - проект акта, Приказ), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрудом России (далее - разработчик),и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании статьи 209 Трудового кодекса Российской Федерации, а также пункта 5.2.28 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 610.

На основании пункта 1.6 сводного отчета целью проекта акта является разработка и утверждение Правил по охране труда при выполнении кузнечнопрессовых работ.

В соответствии с пунктом 7.1 сводного отчета предлагаемым проектом акта могут быть затронуты интересы более 100 тысяч юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и физических лиц (за исключением физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями) при организации и осуществлении ими кузнечно-прессовых работ, а также более 3 млн. работников, выполняющих кузнечно-прессовые работы.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 1 по 22 марта 2019 года посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-коммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/02-19/00088976).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в период с 1 по 8 апреля 2019 года были проведены публичные консультации по проекту акта. По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили предложения и замечания, рекомендуемые для рассмотрения разработчику в целях их учета при доработке проекта акта (прилагаются.)

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих рисков его принятия в представленной редакции.

1. Пунктами 1.4 и 3.1 сводного отчета при описании проблемы, на решение которой направлено принятие проекта акта, разработчиком указывается на наличие в регулируемой сфере действующих правил по охране труда при выполнении кузнечно-прессовых работ, утвержденных постановлением Минтруда России от 9 июля 1997 г. N 37. При этом разработчик обращает внимание, что положения указанного акта устарели и не в полной мере соответствуют действующим положениям Трудового кодекса Российской Федерации, подзаконным нормативным правовым актам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда, и требуют пересмотра.

Следует отметить, что указанный документ не зарегистрирован Минюстом России в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Постановление N 1009), и не может носить обязательного характера для субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Учитывая изложенное, а также положения пункта 7 Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 1160, и пункта 2 Постановления N 1009, представляется целесообразным предусмотреть в проекте акта положения, отменяющие действие такого документа, относящегося к сфере компетенции разработчика, с целью исключения рисков избыточного или избирательного правоприменения положений документов в сфере охраны труда.

2. Положениями Правил устанавливается ряд требований, выходящих за рамки регулирования проекта акта и относящихся к области технического регулирования.

2.1. Положениями Приказа устанавливаются требования к зданиям и сооружениям. Так, пунктом 20 Приказа проектируется положение, в соответствии с которым производственные здания, сооружения и производственные помещения для выполнения кузнечно-прессовых работ должны соответствовать требованиям Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) указанный закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также оценки соответствия.

В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона N 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 указанного закона. В соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

В соответствии со статьей 5.1 Федерального закона N 184-ФЗ особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384 "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Кроме того, на основании части 6 статьи 3 Федерального закона N 384-ФЗ установлено, что минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) .

Также следует отметить, что обязательные требования в области пожарной безопасности установлены Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Таким образом, установление обязательных требований к продукции, в том числе к зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации не являются предметом правового регулирования проекта акта.

При этом в соответствии с частью 5 статьи 3 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384 "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" дополнительные требования безопасности к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) могут устанавливаться иными техническими регламентами. Принимая во внимание,что проект акта относится к категории приказа, а также содержит дополнительные обязательные требования к зданиям и сооружениям, а также пожарной безопасности, необходимо исключить пункты 20, 25 - 28, 35 - 37, 40 - 42, 44, 45, 49, 51, 52, 190, 347, 360 из редакции Приказа.

2.2. Также положениями Приказа устанавливаются требования к кузнечнопрессовому оборудованию (далее - КПО). Следует отметить, что пунктом 58 Порядка проектируется положение, в соответствии с которым конструкция пусковых устройств КПО (кнопок, педалей, рычагов), а также муфт включения и тормозов должна обеспечивать быстрое и надежное включение и выключение оборудования и исключать возможность самопроизвольного или случайного включения его на рабочий ход.

Кроме того, Приказом проектируются требования к электрическим печам.

Так, пунктом 119 предполагается, что загрузочные окна печи должны закрываться плотно прилегающими заслонками с теплоизоляцией или водяным охлаждением. Подъем заслонок должен быть механизированным.

Необходимо отметить, что кузнечнопрессовые машины являются объектами регулирования технического регламента Таможенного союза "О безопасности машин и оборудования" (далее - ТР ТС 010/2011). При этом электрические печи относятся к низковольтному оборудованию, требования к которому регулируются техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности низковольтного оборудования" (далее - ТР ТС 004/2011).

Следует обратить внимание, что в соответствии со статьей 53 Договора о Евразийском экономическом союзе" (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г., далее -Договор) государства-члены Союза обеспечивают обращение продукции, соответствующей требованиям технического регламента Союза (технических регламентов Союза), на своей территории без предъявления дополнительных по отношению к содержащимся в техническом регламенте Союза (технических регламентах Союза) требований к такой продукции и без проведения дополнительных процедур оценки соответствия.

Таким образом, представляется целесообразным исключить из редакции Приказа соответствующие положения, поскольку установление дополнительных требований к объектам регулирования технических регламентов Союза противоречит требованиям Договора.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить из редакции Приказа положения пунктов 32, 33, 58-68, 71, 74, 75, 78, 79, 81, 83-86, второй абзац пункта 87, 91-95, 99, 100, 106-111, 119-121, 123-125, 130-134, 142, 145-150, 153-159, 164, 165, 167-171, 178, 182, 185-189, 194-204, 207-212, 216, 217, 227-230, 233, 235-244, 253-277, 279-294, 296-298, 300-305, 307, 310, 311, 313-316, 320, 323, 324-335, 340-342, 349, 353, 355, поскольку установление дополнительных требований к объектам регулирования технических регламентов Союза противоречит требованиям Договора.

2.3. Пунктом 135 Приказа проектируется положение, в соответствии с которым газовые печи должны быть оборудованы автоматикой, обеспечивающей прекращение подачи газа при недопустимом отклонении давления газа и воздуха от заданного.

При этом в настоящее время действующим является технический регламент о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 г. N 870, действие которого распространяется на сеть газораспределения и сеть газопотребления, а также на связанные с ними процессы проектирования (включая инженерные изыскания), строительства, реконструкции, монтажа, эксплуатации (включая техническое обслуживание, текущий ремонт), капитального ремонта, консервации и ликвидации.

Коме того, пунктом 73 указанного технического регламента установлено, что предохранительные запорные клапаны и предохранительные сбросные клапаны должны обеспечивать автоматическое и ручное прекращение подачи или сброс природного газа в атмосферу при изменении давления газа до значений, выходящих за пределы, установленные в проектной документации на предохранительные запорные клапаны и предохранительные сбросные клапаны.

Таким образом, Приказом проектируются положения, устанавливающие требования к газовым печам, при этом Приказом устанавливается требование по автоматическому прекращению подачи газа фактически дублирующее действующее требование к сетям газопотребления. Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить указанный пункт из текста редакции Приказа.

2.4. Следует отметить, что пунктом 136 Приказа планируется, что автоматика, прекращающая подачу газа при уменьшении разрежения в дымоходе печи, в обязательном порядке должна устанавливаться на печах, которые оборудованы дымососами или инжекционными горелками с активной газовой струей.

При этом в настоящее время действующими в области расплавов черных и цветных металлов и сплавов на основе этих расплавов являются Правила безопасности при получении, транспортировании, использовании расплавов черных и цветных металлов и сплавов на основе этих расплавов, утвержденные приказом Ростехнадзора от 30 декабря 2013 г. N 656 (далее - Правила безопасности).

Следует отметить, что пунктом 1804 Правил безопасности устанавливается требование, согласно которому непосредственно перед зажиганием горелок необходимо проверить наличие достаточного давления газа в газопроводе перед газопотребляющим агрегатом, а при подаче воздуха от дутьевых устройств и давления воздуха. Кроме того, должно быть проверено наличие разрежения в топке или дымоходе (до регулирующего клапана) и в случае необходимости должна быть отрегулирована тяга.

Таким образом, Приказом устанавливаются требования, противоречащие действующему законодательству Российской Федерации, поскольку действующими требованиями не предусмотрено установление систем автоматического прекращения подачи газа, что несет риски возникновения избыточных обязанностей и ограничений в отношении субъектов предпринимательской деятельности.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить из Приказа указанный пункт, а также пункты 137-140, 363, 364, устанавливающие требования в области промышленной безопасности.

3. Согласно пункту 13 Приказа к выполнению работ с вредными и (или) опасными условиями труда допускаются работники, прошедшие обязательные предварительные медицинские осмотры.

Вместе с тем ранее письмом Минтруда России от 10 ноября 2017 г. N 15-2/10/В-8842 в адрес Минэкономразвития России поступил проект приказа Минтруда России "Об утверждении Правил по охране труда при выполнении окрасочных работ" в целях подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия. Следует отметить, что письмом Минэкономразвития России от 1 декабря 2017 г. N 34573-СШ/Д26и в адрес Минтруда России направлено соответствующее заключение об оценке регулирующего воздействия, содержащее замечание по аналогичному положению проектируемого пункта 10 указанного проекта приказа.

В соответствии с пунктом 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 1997 г. N 1009, Минтрудом России проведено согласительное совещание (протокол согласован письмом Минэкономразвития России от 18 декабря 2017 г. N 15-2/10/В-10111), по итогам которого принято решение об урегулировании указанного замечания и о необходимости изложить указанный пункт в следующей редакции: "К выполнению работ с вредными и (или) опасными условиями труда допускаются работники, прошедшие обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические медицинские осмотры (обследования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации".

Учитывая изложенное, представляется целесообразным внести аналогичные корректировки в редакцию Приказа с целю унификации и исключения двусмысленного толкования норм.

4. Дополнительно Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на наличие следующих замечаний, требующих дополнительного обсуждения либо носящих юридико-технический характер.

Согласно пункту 351 Приказа комплект оснастки для формообразования трубопровода под гидравлическим давлением (гидравлический аккумулятор, переходники от аккумулятора и обратного клапана к гайке на трубе) должен храниться в соответствующих ячейках чемодана, который должен опломбироваться перед сдачей в кладовую и выдаваться работнику с регистрацией в журнале номера чемодана и входящих номеров гидроаккумуляторов.

Представляется целесообразным в целях исключения рисков правоприменительной практики установить сроки хранения указанных журналов. Кроме того, следует рассмотреть возможность установить аналогичные требования для подпункта 1 пункта 306 Приказа.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Решение проблемы предложенным способом регулирования обосновано.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации

Приложение: на 4 л. в 1 экз.