Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038" (подготовлен Минстроем России 08.05.2019)

Пояснительная записка к проекту Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038"
(подготовлен Минстроем России 08.05.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038" (далее - проект постановления) разработан в соответствии с поручением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.Л. Мутко от 4 июня 2018 г. N ВМ-П9-3126 в целях установления полномочия Минстроя России в области организации деятельности федерального казенного предприятия "Дирекция комплекса защитных сооружений г. Санкт-Петербурга Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации", осуществляющего эксплуатацию и содержание комплекса защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений (далее - ФКП "Дирекция КЗС г. СПб Минстроя России", Дирекция КЗС) в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2003 г. N 1521-р.

Комплекс защитных сооружений г. Санкт-Петербурга от наводнений (далее - КЗС) расположен в Финском заливе на линии ст. Горская (северный берег Финского залива) - г. Кронштадт (о. Котлин) - ст. Бронка (южный берег Финского залива) общей длиной 25,4 км и состоит из 99 объектов недвижимости, в том числе:

соединенных в единую цепочку 11 каменно-земляных дамб;

6 водопропускных сооружений;

2 судопропускных сооружений;

шестиполосной федеральной скоростной автодороги по гребню дамб КЗС, включая автодорожный тоннель с инженерными системами под судопропускным сооружением С1, 7 мостов и 2 автомобильные развязки;

системы предупреждения угрозы наводнения;

системы энергоснабжения;

систем связи, управления, безопасности;

эксплуатационных и вспомогательных объектов.

Все объекты КЗС неразрывно связаны между собой. На каждом отдельном сооружении размещено оборудование единых по всему комплексу систем энергоснабжения, связи и безопасности, интегрированных вместе с информационными моделями принятия решений системы предупреждения угрозы наводнения в центральном пульте управления здания управления,что обеспечивает необходимый уровень надежности, безопасности и работоспособности КЗС в целом.

Таким образом, объекты и системы КЗС являются единым, неделимым, конструктивно и технически связанным имущественным комплексом, необходимым для выполнения основной задачи - защиты города Санкт-Петербурга от наводнений, а также целого ряда дополнительных функций,а именно:

обеспечение транспортного сообщения о. Котлин с материком по федеральной скоростной автодороге, проходящей по гребню дамб КЗС и интегрированной в кольцевую автомобильную дорогу вокруг Санкт-Петербурга (далее - КАД), а также вывод транзитного транспорта из Санкт-Петербурга через западное полукольцо КАД;

обеспечение судоходства через судопропускные сооружения КЗС для океанических, морских и речных судов различного назначения;

обеспечение надежного энергоснабжения прилегающих территорий Приморского, Курортного и Кронштадтского районов Санкт-Петербурга;

обеспечение контроля и частичного регулирования движения водных потоков и уровня загрязнения в Невской губе;

сохранение существующего гидрологического режима Невской губы;

создание инвестиционного климата на примыкающих к КЗС территориях и акватории для организации объектов промышленности, торговли, туризма.

КЗС также является одним из ключевых элементов обеспечения обороноспособности Северо-Западного региона, создавая, являющийся безальтернативным, круглогодичный проход через судопропускные сооружения С1 и С2 судов Военно-Морского Флота Российской Федерации к Ленинградской военно-морской базе Военно-Морского Флота Минобороны России, к судостроительным и судоремонтным заводам Санкт-Петербурга и в Ладожское озеро. Наличие в составе КЗС специальных объектов и сооружений делает его безальтернативным в плане обеспечения федеральных полномочий в сфере безопасности и как объекта двойного назначения (письмо Минобороны России от 29 марта 2017 г. N 703/1/608).

Кроме того, согласно временного регламента маневрирования затворами КЗС при угрозе наводнений, согласованного всеми заинтересованными министерствами, ведомствами и комитетами администрации Санкт-Петербурга, передача решения о закрытии затворов КЗС осуществляется МЧС России.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрено, что чрезвычайная ситуация, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей, является чрезвычайной ситуацией федерального характера.

Согласно декларации безопасности гидротехнических сооружений КЗС, утвержденной Ростехнадзором 30 июня 2017 г. с регистрационным номером N 17-17 (02) 0076-00-ЗНВ, расчетное значение вероятного ущерба для сценария наиболее тяжелой аварии на гидротехнических сооружениях КЗС для определения размера финансового обеспечения гражданской ответственности собственника сооружения за вред, причиненный аварией, составляет 99,3 млрд. рублей (в ценах IV квартала 2016 г.), максимально возможное количество потерпевших 44 895 человек, в том числе погибших 4 397 человек.

В настоящее время в оперативном управлении Дирекции КЗС находятся 99 объектов недвижимого федерального имущества, расположенных на земельных участках, собственником которых является Российская Федерация. Из них 19 гидротехнических сооружений КЗС внесены в регистр гидротехнических сооружений под номером 201400000182700 и относятся к гидротехническим сооружениям первого класса опасности - чрезвычайно высокой опасности.

Таким образом, наиболее тяжелая по последствиям возможная авария на гидротехнических сооружениях КЗС может быть отнесена к чрезвычайным ситуациям федерального характера, предупреждение которой законодательством Российской Федерации отнесено исключительно к полномочиям Правительства Российской Федерации.

Судоходные гидротехнические сооружения КЗС в силу действующего федерального законодательства также относятся исключительно к федеральной собственности.

Гидротехнические сооружения КЗС в соответствии со статьей 3 "Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации" от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ являются судоходными гидротехническими сооружениями, оснащенными необходимыми средствами навигационного оборудования, расположенными на внутренних водных путях Российской Федерации и отнесены исключительно к федеральной собственности согласно пункту 2.1.14. Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284.

Федеральная скоростная автодорога по гребню дамб КЗС является федеральной собственностью.

На основании вышеизложенного и исходя из принятых Российской Федерацией международных обязательств, а также положений, связанных с вопросами обеспечения обороны и безопасности, федеральный статус как Дирекции КЗС, так и имущества КЗС должен быть безусловно сохранен.

Завершение строительства, ввод объекта в эксплуатацию в 2011 году и до настоящего времени эксплуатация КЗС осуществлялась федеральным органом исполнительной власти, ответственным за сферу строительства (Госстрой России, Росстрой, Минрегион России и Минстрой России),и ФКП "Дирекция КЗС г. СПб Минстроя России", которая с 2004 года выполняла функции заказчика-застройщика завершения строительства КЗС и является эксплуатирующей организацией.

Дирекция КЗС создана на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 22 июля 2003 г. N 997-р при учете принятых Российской Федерацией международных обязательств в рамках исполнения действующего Соглашения (раздел 3.03) о займе на завершение строительства КЗС, заключенного между Российской Федерацией и Европейским банком реконструкции и развития, в части обеспечения федерального статуса Дирекции КЗС и имущества КЗС, а именно: "в целях координации и эксплуатации КЗС, а также проведения всех требующихся ремонтных работ Заемщик (Российская Федерация) до Даты вступления Займа в силу должен создать Дирекцию КЗС в форме федерального государственного унитарного предприятия, в компетенцию которого будут входить вопросы предупреждения наводнений и все аспекты содержания объекта".

Устав Дирекции КЗС утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2003 г. N 1521-р, полномочия собственника имущества предприятия осуществляются Правительством Российской Федерации, Минстроем России и Росимуществом.

На основании устава Дирекция КЗС выполняет функции эксплуатирующей организации в отношении объектов КЗС и функции заказчика, застройщика в отношении объектов, по которым Минстрой России выполняет функции государственного заказчика.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2014 г. N 318-р ФКП "Дирекция КЗС г. СПб Минстроя России" относится к ведению Минстроя России.

Финансирование содержания и эксплуатации КЗС осуществляется за счет средств субсидии, предоставляемой федеральным бюджетом в рамках государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 322,на основании договора, заключенного между Дирекцией КЗС и Минстроем России.

Дирекция КЗС на постоянной основе осуществляет техническое сопровождение, обеспечивает поддержание строительной готовности и эксплуатационных характеристик введенных объектов федерального имущества, по которым она выполняла ранее функции заказчика-застройщика завершения строительства КЗС.

При этом более трети несущих строительных конструкций гидротехнических сооружений КЗС возведены в 1980-х годах. Конструкции работают под нагрузкой более 30 лет, находясь в условиях агрессивной среды (водонасыщенном состоянии, в условиях циклического замораживания-оттаивания) и подвергаясь постоянному ветровому и волновому воздействию.

Указанные условия эксплуатации гидротехнических сооружений КЗС обуславливают особый подход со стороны Дирекции КЗС к строительному контролю за состоянием ответственных конструкций комплекса, мониторингу имеющихся дефектов бетонных конструкций (крупных раковин, шелушения бетона, отслаивания защитного слоя бетона с оголением арматуры, трещин и неплотных горизонтальных ("холодных") швов), которые могут привести к интенсивной коррозии арматуры и, как следствие, к потере несущей способности и структурной целостности сооружения. Грунтовые защитные дамбы также требуют постоянного наблюдения за осадками и смещениями, проведения контрольных топогеодезических съемок и работ по восстановлению их проектного профиля.

О результатах успешного функционирования КЗС свидетельствует следующее. За время эксплуатации КЗС было предотвращено пятнадцать наводнений. Предотвращенное 26 декабря 2011 г. наводнение сопоставимо по уровню подъема воды с наводнением 1955 года, занимающим четвертое место в историческом списке наводнений за всю историю наблюдений.

В 2018 году КЗС защитил г. Санкт-Петербурга от двух морских нагонных наводнений с опасным подъемом уровня воды, а именно: 8 января - 226 см Балтийской системы высот и 26-27 сентября - 207 см Балтийской системы высот. Размер возможного ущерба Санкт-Петербургу от наводнений, предотвращенных после ввода КЗС в эксплуатацию в 2011 году,по оценке международных экспертов составляет более 100 млрд. рублей,что сопоставимо со стоимостью завершения строительства КЗС.

Вопросы, связанные с передачей всего КЗС или его отдельных объектов, рассматривались неоднократно, в том числе и на этапе завершения строительства, например, в 2009 году по результатам совещания (протокол совещания у статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития Российской Федерации Ю.В. Осинцева от 2 декабря 2009 г. N ЮО-17-123пр) Минприроды России, Росводресурсы, Росавтодор, Росморречфлот и Правительство Санкт-Петербурга подтвердили нецелесообразность отнесения вопросов эксплуатации КЗС к их ведению с учётом незначительного объёма компетенции министерств (ведомств) в части отдельных объектов КЗС.

Во исполнение вышеуказанного поручения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.Л. Мутко в Минстрой России поступили позиции Минтранса России и Минэкономразвития России.

Минтранс России (письмо от 22 июня 2018 г. N СА-22/8854) сообщил, что КЗС, в состав которого входит дорожная составляющая, является уникальным стратегическим объектом, выполняющим функции сложного гидротехнического сооружения, защищающего г. Санкт-Петербург от возможных наводнений. С учетом того, что дорога является неотъемлемой частью гидротехнического сооружения, эксплуатация КЗС как единого объекта должна осуществляться соответствующей эксплуатирующей организацией. Закрепление автодорожной составляющей КЗС на праве оперативного управления за учреждением, находящимся в ведении Росавтодора, не представляется возможным.

Предложение Минэкономразвития России (письмо от 29 июня 2018 г. N 17979-ДП/Д06и) о закреплении КЗС за Ростехнадзором и Ространснадзором Минстрой России на основании вышеизложенного не поддерживает. Кроме того, соответствующие полномочия и компетенция по эксплуатации КЗС, который осуществляет функции не только гидротехнического сооружения, у данных федеральных органов исполнительной власти отсутствуют. Совмещение одновременно функций по федеральному государственному надзору за эксплуатацией гидротехнических сооружений, в том числе и КЗС, и по эксплуатации КЗС приведет к конфликту интересов. Вместе с тем частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 35-ФЗ "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

Губернатор Санкт-Петербурга Г.С. Полтавченко письмом от 15 мая 2017 г. N 07-129/2550 (поручение Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 20 мая 2017 г. N ДМ-П9-3224) сообщил, что правовые основания для передачи КЗС из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации - Санкт-Петербурга отсутствуют.

Правительство Санкт-Петербурга письмом от 8 июня 2017 г. N 08-16-2583/17-6-1 подтвердило свою позицию об отсутствии оснований для передачи КЗС в собственность города и его финансирования за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, а также о невозможности предоставления субсидии из бюджета Санкт-Петербурга на содержание КЗС.

На основании вышеизложенного предлагается дополнить полномочия Минстроя России полномочием в области организации деятельности ФКП "Дирекция КЗС г. СПб Минстроя России", осуществляющего эксплуатацию и содержание КЗС.

Проект постановления соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Проект постановления не влияет на достижение целей государственных программ Российской Федерации.

Принятие проекта постановления не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета.