Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об охранных зонах линий и сооружений связи" (от 13.05.2019 г. N 14869-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об охранных зонах линий и сооружений связи и о признании утратившими силу постановления Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 г. N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации" (далее - проект акта, проект Положения соответственно), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проектом акта утверждаются новый порядок установления, изменения, прекращения существования охранных зон, особые условия использования земельных участков в границах охранных зон, порядок обозначения границ охранных зон на местности, а также правила определения размеров охранных зон.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, не были соблюдены разработчиком в полном объеме.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта - 02/07/02-19/00088575).

Разработчиком были проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 18 февраля по 18 марта 2019 года. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений по итогам публичного обсуждения проекта и сводного отчета.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в срок с 17 по 25 апреля 2019 г. были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с представителями предпринимательского сообщества с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам проведения дополнительных публичных консультаций были получены отзывы от РСПП, Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, Союза "Сургутская Торгово-Промышленная Палата", ПАО "Вымпелком", ПАО "Газпром", ПАО "Россети", ПАО "Ростелеком", ПАО "РусГидро", ПАО "Т плюс". Замечания и предложения участников публичных консультаций были учтены при подготовке настоящего заключения.

Минэкономразвития России считает необходимым обратить внимание разработчика на следующие замечания и предложения.

1.1. В пунктах 1.6, 5 сводного отчета цели предлагаемого регулирования сформулированы некорректно. В соответствии с пунктом 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень достижения указанной цели с течением времени.

1.2. Пункты 9-18 сводного отчета не заполнены разработчиком надлежащим образом.

При доработке сводного отчета, рекомендуем разработчику руководствоваться Методикой оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

2. В соответствии с пунктом 3 проекта положения охранные зоны устанавливаются для следующих видов линий и сооружений связи:

а) линии связи, к которым относятся:

кабельные линии связи (магистральные, внутризоновые, местные, волоконно-оптические), радиорелейные линии связи, воздушные линии связи, подводные линии связи, линии радиофикации;

б) сооружения связи, к которым относятся:

линейно-кабельные сооружения связи и антенно-мачтовые сооружения связи.

По мнению участников публичных консультаций, установление охранных зон в отношении радиорелейных линий связи и антенно-мачтовых сооружений представляется необоснованным и чрезмерным.

Так, из содержания статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) следует, что зоны с особыми условиями использования территорий в отношении линий и сооружения связи устанавливаются в целях безопасной эксплуатации объектов связи. Действующие в настоящее время Правила охраны линий и сооружений связи, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 г. N 578 (далее - постановление Правительства N 578), были введены для обеспечения сохранности действующих линий и сооружений связи, повреждение которых нарушает работы взаимоувязанной сети связи Российской Федерации, наносит ущерб интересам граждан, производственной деятельности хозяйствующих субъектов, обороноспособности и безопасности Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 104 Земельного кодекса в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

Таким образом, при установлении перечня объектов связи, в отношении которых устанавливаются охранные зоны, необходимо в том числе оценить целесообразность установления обозначенных ограничений в использовании земельного участка.

По мнению Минэкономразвития России, установление ограничений, целесообразно исключительно для линий связи, обладающих свойством физической непрерывности и физической протяженности в пространстве. Так, именно подземные, а также морские кабельные линии связи и линейно-кабельные сооружения связи (ввиду их физической протяженности и "невидимости" третьим лицам) являются теми объектами связи, которые нуждаются в установлении охранной зоны, в целях минимизации риска их повреждения и причинения связанных с этим убытков.

С учетом вышеизложенного, не представляется целесообразным распространять режим охранной зоны на такие объекты связи, в отношении которых риск их неумышленного повреждения является минимальным. К таким объектам относятся антенно-мачтовые сооружения связи (АМС) и радиорелейные линии связи.

Каждое отдельно стоящее площадное сооружение (АМС) размещается на земле/земельном участке на соответствующем правовом основании (в большинстве случаев это договор аренды земельного участка с описанными в установленном законом порядке границами такого участка). Такой объект обозначается на местности и огораживается физически (забором/ограждением), что делает его видимым на всё время его существования для всех третьих лиц, а, следовательно, это практически полностью исключает риск его непреднамеренного повреждения (как это бывает в случае с кабелем, проложенным в грунте).

Радиорелейная линия связи представляет собой совокупность отдельных (стоящих друг от друга на определённом удалении) стационарных (площадных/точечных) инфраструктурных объектов (в том числе таких как АМС), на которых размещаются комплекты радиорелейного оборудования связи (в том числе антенны), взаимодействующих друг с другом исключительно посредством радиосигнала в эфире. Все эти объекты дискретны, они не связаны в нечто единое физически непрерывное и физически протяжённое в пространстве и принципиально отличны от кабельной линии связи.  

С учетом вышеизложенного, считаем необходимым исключить из проекта акта положения, предусматривающие установление охранных зон для радиорелейных линий связи и АМС.

3. По мнению участников публичных консультаций, представляется некорректным деление кабельных линий связи на магистральные, внутризоновые, местные и волоконно-оптические (пп. а п.3). Указанный подход объединяет в себе одновременно несколько критериев подразделения линий связи:

а) по территориальному признаку (магистральные, внутризоновые, местные);

б) по типу кабеля связи, используемого для строительства кабельной линии связи.

Между тем, деление кабельных линий связи в зависимости от типа используемого при строительстве кабеля связи не учитывает все его типы (в частности, медный кабель связи).

В этой связи предлагается исключить подразделение кабельных линий связи на магистральные, внутризоновые, местные и волоконно-оптические линии связи, изложив подпункт а) пункта 3 Положения об охранных зонах в следующей редакции:

"а) линии связи, к которым относятся:

кабельные линии связи, воздушные линии связи, подводные линии связи, линии радиофикации".

3. Постановляющей частью проекта акта закрепляется норма, придающая требованиям нормативного правового акта обратную силу. Согласно подпункту 1 пункта 2 определенные проектом акта ограничения и иные особые условия использования земельных участков в границах охранных зон линий и сооружений связи, которые были установлены до дня вступления в силу проекта акта, определяются в соответствии с новым регулированием.

Указанное требование распространяет все ограничения на использование земельных участков в границах охранных зон линий и сооружений связи, устанавливаемые проектом акта, в том числе впервые вводимые ограничения, ранее не предусмотренные постановлением Правительства N 578.

В частности, подпунктом "а" пункта 23 проекта положения установлен запрет на размещение гидротехнических сооружений в охранных зонах линий связи и сооружений. Исходя из толкования норм проекта акта следует, что после его вступления в силу, функционирование созданных до принятия проекта акта гидротехнических сооружений в охранных зонах будет являться незаконным и, соответственно, такие гидротехнические сооружения должны быть перенесены из охранной зоны.

Подобный подход представляется недопустимым и нереализуемым. В настоящее время значительное количество гидротехнических сооружений, включая крупнейшие ГЭС в стране, находится в границах охранных зон линий связи и сооружений связи третьих лиц в связи с тем, что прокладка линий связи по телу плотины является наиболее оптимальным вариантом прокладки таких линий через реки. Для этого при строительстве платины, как правило, создаются специальные помещения, туннели под прокладку линий связи, последние впоследствии могут принадлежать как собственнику гидротехнического сооружения, так и третьим лицам.

Кроме того, учитывая сложность определения места создания гидротехнического сооружения, возможность строительства которого зависит от множества уникальных природных факторов (геология, топография, расположение тектонических разломов), представляется нецелесообразным ставит в зависимость возможность создания такого сооружения от наличия охранной зоны линий связи и сооружений связи в месте, подходящим по природным условиям для строительства ГЭС.

4. В соответствии с пунктом 6 проекта положения охранные зоны подлежат изменению в случае реконструкции линий и сооружений связи, повлекшей изменение их размещения на земельном участке и (или) изменение границ земельного участка, на которых они расположены, если такие изменения в соответствии с требованиями Приложения N 1 к проекту положения влекут изменение границ охранных зон.

В силу требований пункта 14.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) под реконструкцией линейных объектов понимается изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

Таким образом, исходя из содержания определения реконструкции линейного объекта, в случае реконструкции линейного объекта изменению подлежат исключительно границы полосы отвода и (или) охранной зоны линейного объекта, при этом границы земельных участков в случае реконструкции линейного объекта изменению не подлежат.

В случае реконструкции линейного объекта правообладатель указанного объекта оформляет правоустанавливающие документы в отношении всех земельных участков, в границах которых осуществляется размещение линейного объекта в результате его реконструкции, в связи с этим, изменение границ земельных участков не происходит и не требуется.

С учетом вышеизложенного, считаем необходимым привести нормы проектируемого регулирования в соответствие с нормами Градостроительного кодекса.

5. В подпункте "в" пункта 11 проекта Положения предлагается слова "реквизиты акта ввода в эксплуатацию линий и сооружений связи" заменить словами "информация о правах на линии и сооружения связи". Кроме того, из подпункта "а" пункта 12 проекта Положения необходимо исключить слова "(документы о вводе в эксплуатацию либо эксплуатацию линии связи или сооружения связи)".

Вышеуказанные предложения обусловлены тем, что в отношении линий и сооружений связи, введенных в эксплуатацию до вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации (2004 г.), могут отсутствовать акты ввода в эксплуатацию.

6. В соответствии с пунктом 13 проекта положения заявление об установлении, изменении охранной зоны и прилагаемые к нему документы могут предоставляться в письменной форме или в форме электронного документа.

По мнению Минэкономразвития России, необходимо уточнить порядок предоставления указанных документов в письменной форме, учитывая, что в соответствии подпунктом "в" пункта 12 проекта положения сведения о границах охранной зоны предоставляются исключительно в форме электронного документа.

Также отмечаем, что норма, в соответствии с которой дополнительные требования к порядку подачи в электронной форме и формату заявления и документов устанавливаются уполномоченным государственным органом (абзац третий пункта 13 проекта положения), противоречит положениям подпункта 11 пункта 1 статьи 106 Земельного кодекса, согласно которому положение о зонах с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ) должно содержать исчерпывающий перечень документов, представляемых для принятий решений об установлении, изменении и о прекращении существования ЗОУИТ, способы их представления, а в случае подачи в форме электронных документов - требования к формату электронных документов.

7. Пунктом 4 проекта положения установлено, что охранная зона устанавливается и изменяется решением федерального органа исполнительной власти в области связи.

Вместе с тем в соответствии с действующей структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 г. N 215, полномочия в области связи осуществляют Минкомсвязь России, Роскомнадзор и Росссвязь. Таким образом, считаем, что пункт 4 проекта положения нуждается в уточнении и конкретизации федерального органа, наделяемого полномочиями по вынесению решения об установлении и изменении охранной зоны.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.