Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении Методических указаний по организации и проведению профилактических контролируемых противопожарных выжиганий хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов в лесах, расположенных на землях лесного фонда" (от 22.05.2019 г. N 16029-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении Методических указаний по организации и проведению профилактических контролируемых противопожарных выжиганий хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов в лесах, расположенных на землях лесного фонда" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик),и сообщает следующее.

Согласно пояснительным материалам проект акта разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 24 января 2019 г. N АГ-П9-440 в целях повышения эффективности охраны лесов от пожаров путем ликвидации рисков возникновения лесных и природных пожаров при проведении профилактических контролируемых противопожарных выжиганий хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, однако его принятие может быть сопряжено с возникновением дополнительных расходов соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются лица, использующие леса, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области лесных отношений (около 35 тыс. участников).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 21 марта по 17 апреля 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/08/03-19/00089734). Поступившие в ходе публичных обсуждений замечания и предложения включены разработчиком в сводку предложений и прокомментированы.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 7 мая по 16 мая 2019 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции Управления лесами Белгородской области, Управления лесами Орловской области, Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, Агентства лесного хозяйства и охраны животного мира Камчатского края, Управления лесами правительства Еврейской автономной области, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области, Главного управления лесного хозяйства Омской области, Управления лесами Тамбовской области, Управления лесами Республики Адыгея, Управления лесного хозяйства Воронежской области, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, Департамента лесного хозяйства Ярославской области, Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области, Министерства природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия-Алания, Департамента лесного комплекса Кемеровской области, Министерства природных ресурсов и экологии Свердловской области, Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области, Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Министерства природных ресурсов, лесного хозяйство и экологии Пермского края, не содержащие замечаний по проекту акта.

Замечания и предложения Министерства природных ресурсов и экологии Республики Хакасия, Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан, Департамента лесного хозяйства Приморского края, Управления лесами Правительства Хабаровского края, Департамента лесного комплекса Тюменской области, Министерства природных ресурсов Краснодарского края были учтены при подготовке настоящего заключения.

По результатам анализа положений проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Требование Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) о необходимости проведения противопожарных выжиганий действует с 2010 года без утвержденного порядка проведения таких мероприятий. В ходе проведения публичных консультаций все представившие позиции органы государственной власти субъектов Российской Федерации указали на отсутствие новых расходных обязательств в связи с возможным принятием проекта акта, часть из них отметили отсутствие необходимости проведения указанных мероприятий в связи с определенной климатической зоной расположения субъекта Российской Федерации.

Согласно позиции Министерства природных ресурсов и экологии Республики Хакасия, объем выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы на 2019-2028 годы составляет 340 га ежегодно. При выполнении технологии, предлагаемой проектом акта, на проведение данного вида работ потребуются расходы в объеме не менее 554 тысяч рублей. В соответствии с письмом Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан, согласно бюджетным проектировкам на 2019 год для проведения данного мероприятия на площади 1 га предусмотрено 100 рублей, что не позволит выполнить предписываемые требования в должном объеме и потребует дополнительного финансирования. Согласно представленным расчетам Департамента лесного хозяйства Приморского края, стоимость противопожарных выжиганий на 1 га по предлагаемой методике составит около 11,5 тыс. рублей. Согласно позиции Управления лесами Правительства Хабаровского края, в случае принятия проекта акта объем трудозатрат по сравнению с действующими требованиями*(1) увеличится в 3,2 раза, что приведет к увеличению стоимости выполнения работ по выжиганию одного гектара сухих горючих материалов на 1,85 тыс. рублей. При имеющемся годовом плане Хабаровского края 25 000 га, сумма необходимого дополнительного финансирования за счет средств субвенций федерального бюджета с учетом корректирующих коэффициентов составит 3,6 млн. рублей.

Проектом акта предусматривается проведение подготовительного этапа противопожарных выжиганий, организация (бригады) или команды из лиц, прошедших специальную подготовку, и (или) специалистов лесопожарных формирований, проведение противопожарных выжиганий, патрулирование территории после их проведения, а также оценка качества проведенных работ. Однако разработчиком не проведена оценка затрат на проведение указанный мероприятий с учетом их периодичности и необходимости для различных климатических зон. Полномочия по управлению лесным хозяйством являются по большей части делегированными и должны субсидироваться из федерального бюджета. Следовательно, в отсутствие необходимого субсидирования указанные требования останутся нереализованными. Считаем необходимым рекомендовать разработчику представить обоснование предлагаемого регулирования и указать размер затрат, которые будут вынуждены понести органы государственной власти и субъекты предпринимательской деятельности.

2. Пунктами 8, 10-13 проекта акта предусматриваются факторы, которые должны быть учтены при организации профилактических контролируемых противопожарных выжиганий напочвенных горючих материалов (далее - противопожарные выжигания). Однако критерии, по которым следует оценивать данные факторы, проектом акта не предусмотрены. Следовательно, арендатор или уполномоченный орган могут субъективно трактовать указанные условия, что приведет к принятию неверных решений о необходимости противопожарных выжиганий. С целью исключения подобных ситуаций считаем необходимым предусмотреть критерии оценки условий, которые должны быть учтены при организации противопожарных выжиганий.

3. Согласно пункту 9 проекта акта профилактические выжигания допускается производить под пологом светлохвойных, лиственных и смешанных хвойно-лиственных насаждений, в том числе в молодняках II класса возраста, средневозрастных, приспевающих, спелых и перестойных насаждений. По мнению участников публичных консультаций, при проведении работ под пологом насаждений невозможно полностью контролировать движение огня, вследствие чего при проведение профилактических выжиганий в молодняках II класса возраста, особенно в молодняках хвойных насаждений, относящихся к I классу природной пожарной опасности, высока вероятность возникновения верховых пожаров, а также ожога корней, корневой шейки и нижних частей ствола, что в свою очередь приведет к повреждению и гибели насаждения.

Применение и распространение практики проведения профилактических выжиганий под пологом лесных насаждений небезопасно в связи со сложностью осуществления контроля над интенсивностью горения и неизбежным переходом профилактического выжигания в состояние контролируемого лесного пожара и, как следствие, преобладанием отрицательных последствий для лесных насаждений над положительным эффектом от проведения огневых работ.

4. Пунктами 19-20 проекта акта установлены требования о подготовке участка к проведению огневых работ. Полагаем целесообразным объединить указанные пункты, поскольку они посвящены одному требованию.

5. Пунктом 56 проекта акта после проведения противопожарных выжиганий необходимо организовать патрулирование в последующие дни. Однако не указано, как определить срок, в течение которого необходимо осуществлять патрулирование. Указанное сопряжено с риском признания уполномоченным органом неисполненным требования об организации патрулирования. Считаем необходимым устранить указанный риск.

6. Пунктом 57 проекта акта предусмотрено проведение оценки качества противопожарных выжиганий, однако не установлен период (срок), в течение которого такая оценка должна быть проведена. Считаем необходимым определить период (срок), в течение которого должна быть проведена оценка качества проведенных противопожарных выжиганий.

Кроме того, нуждаются в конкретизации критерии качества, которыми необходимо руководствоваться при проведении указанного рода мероприятия.

7. Согласно статье 53.1 ЛК РФ к мерам противопожарного обустройства лесов относится проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов (далее - противопожарные выжигания). Вместе с тем ЛК РФ не предусматривает разработку проекта акта и не наделяет Минприроды России соответствующими полномочиями. В Положении о Минприроды России, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, указанные полномочия также отсутствуют.

Таким образом, разработка и принятие представленного проекта акта до наделения Минприроды России полномочиями на его утверждение представляется преждевременной.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Пункт 3.6 Рекомендаций по созданию защитных противопожарных полос на участках лесного фонда путем контролируемого выжигания сухой травы, утвержденных приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 24 марта 1999 г. N 68.