Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в части совершенствования порядка прохождения государственной гражданской службы)" (подготовлен Минтрудом России 06.06.2019) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в части совершенствования порядка прохождения государственной гражданской службы)"
(подготовлен Минтрудом России 06.06.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в части совершенствования порядка прохождения государственной гражданской службы)" (далее - законопроект) разработан, в том числе в целях реализации предложений по разработке и внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов, необходимость принятия которых выявлена в ходе мониторинга правоприменительной практики, проведенного в соответствии с пунктом 12 плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2015 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2014 г. N 1658-р.

Законопроектом предлагается усовершенствовать правоотношения на государственной гражданской службе (далее - гражданская служба), касающиеся:

1) классификации условий служебного контракта и порядка их изменения по инициативе представителя нанимателя (в одностороннем порядке);

2) перевода государственных гражданских служащих (далее - гражданские служащие) на иные должности гражданской службы в том же или ином государственном органе;

3) временного исполнения гражданским служащим обязанностей по другой должности гражданской службы.

Целесообразность уточнения условий служебного контракта и порядка их изменения обусловлена следующим.

Согласно действующей редакции статьи 24 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ) в служебном контракте гражданского служащего предусматриваются существенные и иные условия служебного контракта.

При этом перечень существенных условий служебного контракта ограничен частью 3 данной статьи Федерального закона N 79-ФЗ и не предусматривает, например, срок действия служебного контракта, тогда как при действующей классификации данное условие вряд ли можно считать менее существенным для гражданского служащего, чем те, которые прямо предусмотрены частью 3 статьи 24.

В этой связи исходя из правоприменительной практики в целом представляется не вполне оправданным выделять отдельные условия служебного контракта по критерию их "существенности", так как все условия, включаемые в служебный контракт, являются значимыми для сторон служебного контракта.

Следует также отметить, что статьей 29 Федерального закона N 79-ФЗ устанавливается порядок изменения существенных условий служебного контракта, из которого следует, что основанием для изменения этих условий является изменение существенных условий профессиональной служебной деятельности. При этом данная норма, ставя в основу именно изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности (не уточняя возможные причины таких изменений), позволяет вносить изменения в установленном ей порядке только в существенные условия служебного контракта, тогда как иные условия контракта не подпадают под действие статьи 29 Федерального закона N 79-ФЗ.

Однако на практике многие изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, обусловленные изменением законодательства Российской Федерации (например, изменение предельного возраста пребывания на гражданской службе в связи с принятием Федерального закона от 23 мая 2016 г. N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан"), влекут необходимость уточнения тех условий служебного контракта, которые не отнесены в соответствии со статьей 24 Федерального закона N 79-ФЗ к существенным (например, срок служебного контракта), в связи с чем на практике возникают затруднения в части правоприменения положений статьи 29 Федерального закона N 79-ФЗ в рассматриваемом случае.

В целях уточнения порядка изменения условий служебного контракта представляется целесообразным исходить не из отнесения указанных условий к существенным, а из причин, повлекших изменение существенных условий профессиональной служебной деятельности и, как следствие, условий служебного контракта.

В этой связи предлагается использовать подход, который предусмотрен Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ).

В соответствии со статьей 57 ТК РФ условия трудового договора делятся на обязательные и дополнительные. Статьей 74 ТК РФ определен порядок изменения условий трудового договора по причинам, связанным с изменением организационных или технологических условий труда, вне зависимости от того, являются ли эти условия обязательными или дополнительными.

С учетом изложенного, законопроектом предусматривается внесение соответствующих изменений в статьи 24, 29 и 33 Федерального закона N 79-ФЗ, направленных на уточнение порядка изменения определенных сторонами условий служебного контракта в связи с изменением существенных условий профессиональной служебной деятельности, а также причин, связанных с изменением существенных условий профессиональной служебной деятельности, влекущим изменение определенных сторонами условий служебного контракта без изменения должностных обязанностей гражданского служащего.

Реализация предлагаемых законопроектом изменений позволит применять особый порядок изменения условий служебного контракта вне зависимости от их классификации в служебном контракте, а в зависимости от причин, связанных с изменением существенных условий профессиональной служебной деятельности, повлекших изменение условий служебного контракта.

Проектируемая законопроектом редакция статьи 28 Федерального закона N 79-ФЗ, регулирующей отношения, связанные с переводом, направлена на расширение практики замещения гражданским служащим иной должности через перевод, что обеспечивает повышение стабильности кадрового состава, а также снижает нагрузку на кадровые службы, предусматривая при переводе гражданского служащего на другую должность внесение изменений в действующий служебный контракт, а не заключение нового.

В настоящее время в соответствии со статьей 28 Федерального закона N 79-ФЗ назначение гражданского служащего на иную должность в том же или другом государственном органе производится в рамках перевода только в тех случаях, которые установлены непосредственно в Федеральном законе N 79-ФЗ (по состоянию здоровья, по результатам аттестации, при организационно-штатных мероприятиях, в связи с ротацией и по служебной необходимости по решению представителя нанимателя временно (до месяца) на иную должность).

Во всех иных случаях замещение гражданским служащим другой вакантной должности в государственном органе осуществляется в общем порядке, установленном статьей 22 Федерального закона N 79-ФЗ, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом. При этом с учетом положений статей 22 - 24 и 26 Федерального закона N 79-ФЗ с гражданским служащим, как правило, заключается новый служебный контракт.

Вышеназванные случаи перевода гражданского служащего ограничены и не предусматривают, например, случаи, когда гражданский служащий вынужден освободить замещаемую им должность по независящим от сторон служебного контракта причинам - восстановлением на службе ранее завещавшего эту должность гражданского служащего по решению суда, прекращением допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, необходимостью предотвращения конфликта интересов, устранением обстоятельств, связанных с подчиненностью или подконтрольностью гражданских служащих, находящихся в отношениях родства или свойства, и т.д. Кроме того, на практике возникают случаи, когда гражданский служащий по собственной инициативе по личным мотивам изъявляет желание перевестись на иную равную или нижестоящую должность гражданской службы.

Однако в настоящее время в рассматриваемых случаях назначение гражданского служащего на другую должность возможно только в общей порядке по конкурсу или только на должности, условия замещения которых предусматривают непроведение конкурсных процедур. В этой связи в большинстве случаев гражданский служащий вынужден увольняться с гражданской службы и поступать на нее вновь, что не в полной мере соотносится с принципом стабильность гражданской службы.

Законопроектом предлагается все назначения гражданского служащего на другие должности гражданской службы осуществлять в порядке перевода (если иной механизм назначения прямо не предусмотрен Федеральным законом), что фактически обеспечивает заключение с ним одного служебного контракта на период прохождения службы у одного представителя нанимателя.

При этом для отдельных случаев перевода исключается необходимость проведения конкурса при назначении гражданских служащих на иные должности. Увольнение гражданского служащего в таких случаях возможно только при отсутствии вакантных должностей, на которые можно перевести гражданского служащего с учетом установленных квалификационных требований, или в случае отказа гражданского служащего от их замещения.

Предлагаемый механизм позволит повысить стабильность кадрового состава гражданской службы, сделать механизм назначения гражданских служащих на иные должности более гибким и предотвратить необоснованное выбытие кадров с гражданской службы.

Законопроектом также предусматривается урегулирование вопросов, связанных с временным исполнением гражданским служащим обязанностей по иной должности гражданской службы. Данные правоотношения вызывают много вопросов у федеральных органов исполнительной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации при правоприменении.

В целях их регламентации законопроектом предлагается изложить статью 30 Федерального закона N 79-ФЗ в новой редакции, которая описывает два механизма обеспечения временного исполнения гражданским служащим обязанностей по иной должности гражданской службы - путем временного перевода гражданского служащего на другую должность гражданской службы с гарантией сохранения за ним ранее замещаемой должности, на которую также может быть назначено другое лицо на условиях срочного служебного контракта, заключенного на период временного перевода основного гражданского служащего, или путем возложения на гражданского служащего дополнительных обязанностей по другой должности наряду с обязанностями по замещаемой должности с осуществлением доплаты.

При этом второй механизм соответствует правовому регулированию аналогичных отношений в трудовой сфере, предусмотренному статьями 60.2 и 151 Трудового кодекса Российской Федерации, положения которых субсидиарно применяются к отношениям, связанным с гражданской службой.

При проектировании норм законопроекта о доплате за исполнение гражданским служащим обязанностей по иной должности гражданской службы учтена необходимость исключения коррупционных рисков, связанных с установлением размеров указанных доплат, в связи с чем в законопроекте предлагается установить предельный размер доплаты, не превышающий размера должностного оклада, установленного по должности гражданской службы, должностные обязанности по которой исполняются гражданским служащим наряду с должностными обязанностями, определенными служебным контрактом и должностным регламентом.

Законопроектом в целях устранения часто возникающих у контрольных органов при проверке деятельности федеральных государственных органов вопросов в части наличия правовых оснований для установления нормативным правовым актом федерального государственного органа порядка произведения гражданскому служащему единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска предусматривается корректировка положений части 11 статьи 46 Федерального закона N 79-ФЗ.

Согласно действующей редакции указанной нормы при предоставлении гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в размере двух месячных окладов денежного содержания. Из данной нормы прямо не следует право представителя нанимателя определить порядок осуществления данной выплаты.

Вместе с тем в целях реализации гарантированного гражданскому служащему права на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания (статья 52 Федерального закона N 79-ФЗ) в условиях вытекающей из законодательства Российской Федерации возможности нереализации гражданским служащим в календарном году права на отпуск (статья 124 ТК РФ), а также возможного увольнения гражданского служащего со службы до реализации им права на отпуск порядок осуществления единовременной выплаты, как правило, устанавливается нормативным правовым актом каждого государственного органа.

В связи с этим законопроектом предусматривается конкретизация положений части 11 статьи 46 Федерального закона N 79-ФЗ в части права представителя нанимателя по определению порядка осуществления указанной выплаты.

Кроме того, в целях учета предложений отдельных федеральных государственных органов законопроектом предусмотрены также поправки в статью 59 Федерального закона N 79-ФЗ, направленные на закрепление права представителя нанимателя утвердить порядок проведения служебных проверок в отношении гражданских служащих соответствующего государственного органа.

В настоящее время отдельными федеральными органами исполнительной власти изданы соответствующие приказы о проведении служебных проверок (например: приказ Минюста России от 02.12.2009 N 415 (зарегистрирован Минюстом России 31.12.2009 за N 15927), приказ МВД России от 25.12.2015 N 1230 (зарегистрирован Минюстом России 09.02.2016 за N 41000), приказ Следственного комитета Российской Федерации от 03.02.2015 N 11 (зарегистрирован Минюстом России 11.06.2015 за N 37641), приказ ФССП России от 20.09.2010 N 427 (зарегистрирован Минюстом России 11.10.2010 за N 18678), приказ Федерального казначейства от 31.08.2010 N 9н (зарегистрирован Минюстом России 08.10.2010 за N 18666)).

Вышеуказанные приказы регламентируют не урегулированные Федеральным законом N 79-ФЗ вопросы организации проведения служебной проверки: полномочия членов комиссии, проводящих проверку (их права и обязанности), требования к приказу о проведении проверки и к установлению сроков на ее назначение, требования к должностным лицам (составу комиссии), проводящим проверку (в частности, в вопросах соблюдения государственной тайны, персональных данных и недопущения конфликта интересов) с указанием перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению проверки, требования к оформлению и содержанию заключения по результатам проверки, оформлению и содержанию рекомендуемых образцов документов, оформляемых членами комиссии в ходе проведения проверки и заполняемых гражданскими служащими (в частности, письменного объяснения государственного гражданского служащего, акта отказа от представления письменного объяснения), требования к хранению материалов проверки по ее окончании и так далее.

Принятие законопроекта позволит усовершенствовать правовое регулирование правоотношений при прохождении гражданской службы, связанных с изменением условий служебного контракта, переводом гражданского служащего на иную должность гражданской службы, а также временным исполнением гражданским служащим обязанностей по другой должности. При этом предлагаемое законопроектом правовое регулирование учитывает подходы к регламентации схожих правоотношений на федеральной государственной службе иных видов, закрепленные в соответствующих федеральных законах.

Законопроект не затрагивает положений Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положений иных международных договоров Российской Федерации.

Реализация предусмотренных в законопроекте норм не окажет влияния на федеральный бюджет и другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.