Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (от 03.06.2019 г. N 17752-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (далее - законопроект) и сообщает следующее.

Согласно позиции разработчика законопроект разработан в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2018 г. N АГ-П9-7853 в целях совершенствования арендных отношений.

Законопроектом предполагается распространить запрет субаренды лесных участков, предусмотренный частью 6 статьи 71 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) для победителей или единственных участников конкурса, на все договоры аренды лесных участков.

По результатам рассмотрения законопроекта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке законопроекта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, не были соблюдены разработчиком в полном объеме.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, являются арендаторы лесных участков. Следует отметить, что разработчиком не приведена количественная оценка указанных субъектов регулирования.

Законопроект направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения доработанного законопроекта и сводного отчета в срок с 14 марта по 3 апреля 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/03-19/00089509).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по законопроекту в период с 15 по 22 мая 2019 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции от ПАО "Лукойл", Всемирного фонда дикой природы, ПАО "Газпром нефть", ООО "Жешартский ЛПК", АО "ЛПК "Кипелово", АО "Полюс Красноярск", ООО "Регион-лес", ФБУ "Рослесозащита", ООО "СВЕЗА-Лес", которые были учтены при подготовке настоящего заключения.

С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает необходимым обратить внимание разработчика на следующие риски предлагаемого регулирования.

1. В случае использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр и разработке месторождений полезных ископаемых согласно статье 22 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах") распространенной практикой является привлечение недропользователем, взявшим в аренду лесной участок, третьих лиц для выполнения всего комплекса работ (оператор) или отдельных видов работ (подрядчик).

Кроме того, статьей 25.1 Закона "О недрах" предусматривается возможность предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, в аренду без проведения торгов только пользователем недр. Следовательно, в случаях, когда недропользователю для реализации права пользования недрами требуется привлечение третьих лиц, единственным возможным вариантом осуществления деятельности таких лиц на предоставленном пользователю недр по договору аренды земельном участке может быть договор субаренды. Заключить самостоятельный договор аренды такие лица могут только на торгах, так как не являются пользователями недр.

Таким образом, запрет на заключение договоров субаренды лесных участков будет существенным препятствием для осуществления недропользователем права пользования недрами и реализации предоставленной законодательством возможности привлечения третьих лиц для выполнения необходимых работ.

2. Согласно пункту 9 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (далее - Земельный кодекс) при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия арендодателя при условии его уведомления.

Следовательно, положения законопроекта ограничивают правомочия арендатора по использованию, предоставленному ему лесного участка и его возможности по распоряжению правом аренды.

3. Положения проектируемого пункта 6 статьи 71 Лесного кодекса распространяются на общественные отношения, которые регулируются положениями проектируемого пункта 7 данной статьи. Соответственно их дополнительная регламентация не требуется.

Считаем необходимым исключить пункт б) статьи 1 законопроекта.

4. Законопроектом предполагается установить запрет на субаренду лесных участков.

При этом в пояснительной записке к законопроекту в качестве аргументации установления такого запрета приводятся два обстоятельства:

- по данным Рослесхоза, за период за период с 2012 по 2019 годы было заключено 402 договора субаренды, что составляет 0,5% от общего количества заключенных договоров аренды лесных участков;

- Лесной кодекс в действующей редакции содержит норму о запрете передачи лесных участков в субаренду (часть 6 статьи 71 Лесного кодекса), в соответствии с которой победитель конкурса или единственный участник конкурса, с которым заключен договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из указанного договора, а также сдавать предоставленный лесной участок в субаренду.

По первому пункту полагаем необходимым отметить, что "незначительная" доля договоров субаренды не свидетельствует о том, что их наличие не обусловлено производственной необходимостью в каждом конкретном случае, выбором наиболее оптимальных форм предпринимательской деятельности. Более того, отмена какого-либо института только на основании того, что этот институт редко используется,не может быть признана обоснованной.

По второму пункту необходимо отметить, что ссылка на уже существующую в Лесном кодексе норму о запрете передачи лесных участков в субаренду также не может являться обоснованным аргументом для принятия данного законопроекта, поскольку существующий запрет распространяется только на случаи предоставления лесных участков по итогам конкурса. Следовательно, очевидно, что победитель конкурса должен лично реализовать те условия использования участка, которые были им представлены на конкурс и расценены как лучшие конкурсные предложения.

Помимо указанных выше аргументов в сводном отчете в качестве проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, разработчик указывает несоблюдение субарендаторами лесных участков требований лесного законодательства, а в качестве информации о возникновении, выявлении данной проблемы ссылается на факты нарушения и причинения вреда лесам, выявленные в ходе проверки Генеральной Прокуратуры Российской Федерации,

Однако ни в пояснительной записке, ни в сводном отчете разработчиком не приводится информация, например, об оценке частоты выявленных фактов относительно общего числа договоров субаренды, а также о причинах нарушений лесного законодательства в части заключений договоров субаренды лесных участков, выявленных в ходе мероприятий по контролю надзору за эффективностью таких мероприятий. Кроме того, обоснования отсутствия альтернативных способов решения проблемы не приводится.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод об отсутствии фактических данных для оценки актуальности проблемы.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в законопроекте положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.