Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части совершенствования учёта древесины и сделок с ней" (от 11.06.2019 г. N 18711-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - законопроект) и сообщает следующее.

Законопроект направлен на урегулирование порядка учета древесины путем внесения сведений о сопроводительном документе на транспортировку древесины в Единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней (далее - ЛесЕГАИС). Кроме того, проектируемое регулирование предусматривает обязательную регистрацию мест хранения древесины.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, не были соблюдены разработчиком в полном объеме.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются лица, использующие леса для заготовки древесины (14 046 договоров аренды лесных участков для заготовки древесины), а также органы государственной власти, уполномоченные в области лесных отношений (84 ед.).

Законопроект направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения доработанного проекта акта и сводного отчета в срок с 26 марта по 15 апреля 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/03-19/00089932).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в период с 21 мая по 27 мая 2019 года.

В рамках публичных консультаций поступили позиции от АО "ЛПК "Кипелово", ПАО "Лукойл", ООО "Жешартский ЛПК", Администрации Приморского края, Правительства Ярославской области, Министерства экономического развития Республики Башкортостан, Министерства природных ресурсов Краснодарского края, Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области, Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области, Министерства природных ресурсов и экологии Саратовской области, Министерства лесного хозяйства Тверской области, Министерства экономического развития Хабаровского края, Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, Департамента Смоленской области по охране, контролю и использованию лесного хозяйства, объектов животного мира и среды их обитания, Департамента лесного комплекса Тюменской области, Департамента промышленности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Комитета Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку, Уполномоченного по защите прав предпринимателей Ростовской области, замечания которых были частично учтены при подготовке настоящего заключения.

Поступившие позиции от ФБУ "Рослесозащита", ПАО "Газпром нефть", Администрации Курской области, Министерства экономического развития и промышленности Республики Карелия, Министерства экономики Республики Татарстан, Управления лесами правительства Еврейской автономной области, Департамента экономического развития Белгородской области, Комитета по лесному хозяйству Республики Дагестан, Департамента недвижимости Минэкономразвития России не содержат замечаний и предложений к законопроекту.

С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает необходимым обратить внимание разработчика на следующие риски предлагаемого регулирования.

1. При условии принятия законопроекта в предлагаемой редакции к дополнительным финансовым расходам субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности будут относиться расходы на организацию мест складирования древесины, получение доступа в информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет" посредством космической связи, приобретение оргтехники и содержание лиц, уполномоченных на внесение в электронном виде информации в сопроводительный документ на транспортировку древесины и внесение сведений о прекращении действия сопроводительного документа в ЛесЕГАИС в местах заготовки древесины (на лесосеках) и на территориях мест складирования древесины.

Кроме того, подпунктом "а" пункта 6 статьи 1 законопроекта предлагается расширить полномочия федеральных государственных лесных инспекторов в части контроля за местами складирования древесины, в том числе на землях иных категорий. Исполнение указанных полномочий невозможно без увеличения финансирования и доведения штатной численности лесных инспекторов до уровня нормативной, что соответственно потребует дополнительных бюджетных расходов.

При этом в пунктах 9, 11 сводного отчета отсутствует информация об оценке расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных законопроектом обязанностей, а также соответствующих расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В финансово-экономическом обосновании к законопроекту разработчиком указано, что законопроект не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета Российской Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что принятие проектируемого регулирования повлечет дополнительные финансовые расходы хозяйствующих субъектов, а также приведет к дополнительным расходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что не было оценено разработчиком.

2. Согласно проектируемой части 4 статьи 50.1 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) учет древесины, поступающей на территорию мест складирования древесины, сведения о которых внесены в ЛесЕГАИС, осуществляют лица, владеющие местами складирования древесины на праве собственности или ином законном основании.

2.1. Из данной статьи следует, что регистрация мест складирования древесины в системе ЛесЕГАИС законопроектом уже подразумевается. Однако в настоящее время законодательством Российской Федерации регистрация мест складирований древесины в системе ЛесЕГАИС не предусмотрена.

С учетом отсутствия в законодательстве требований о регистрации мест складирования древесины в ЛесЕГАИС в случае вступления в силу проекта акта возможна ситуация, при которой владельцы мест складирования древесины не будут подпадать под действие законопроекта, следовательно, заявленные цели регулирования достигнуты не будут.

2.2. Законопроектом предлагается поручить учет древесины лицу, владеющему местами складирования древесины, но не являющемуся собственником древесины. Согласно проектируемой части 10 статьи 50.1 ЛК РФ оформление сопроводительного документа в отношении древесины, на транспортировку которой ранее был оформлен сопроводительный документ, сведения о погашении, которого не представлены,не допускается.

Таким образом, в логике законопроекта деятельность собственника древесины напрямую зависит от третьего лица, не участвующего в сделке - владельца мест складирования древесины. Вменение обязанности по предоставлению сведений о прекращении действия сопроводительного документа лицам, владеющим местами складирования древесины (часть 11 статьи 50.1 ЛК РФ), влечет за собой риски неисполнения обязательств продавца перед покупателем древесины.

Вместе с тем полагаем, что возложение обязанности по учету древесины на лицо, не имеющее прямой заинтересованности в учете не принадлежащей ему древесины, не обеспечит достоверный учет этой древесины.

3. Переходный период для вступления в силу законопроекта не предусматривается. Считаем, что в целях выявления и своевременного устранения возможных технических проблем, связанных с процессом оформления электронного сопроводительного документа, для вступления в силу законопроекта необходимо установить достаточный переходный период, но не менее 6 месяцев.

4. В проектируемой части 9 статьи 50.4 ЛК РФ используется термин "сведения о погашении сопроводительного документа". При этом в части 11 этой же статьи законопроекта используется термин "прекращение сопроводительного документа". Считаем необходимым уточнить терминологию законопроекта в этой части.

5. Кроме того, законопроектом не предусмотрено определение понятия "древесина". Так, например, пунктом 2 Правил реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43-46 ЛК РФ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 г. N 604, установлено, что под древесиной в данном документе понимаются необработанные круглые лесоматериалы. Однако не ясно, что подразумевается под древесиной в предлагаемом законопроекте*(1).

Считаем необходимым рекомендовать разработчику доработать законопроект по указанным основаниям.

6. Пунктом 2 законопроекта вносятся изменения в статью 50.4 ЛК РФ, в которой неоднократно используется термин "транспортировка".

Однако в соответствии с главой 40 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Федеральными законами от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. N 272 "Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом", приказом Минтранса России от 19 декабря 2013 г. N 473 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом" при перемещении грузов, пассажиров и багажа используется термин "перевозка".

В целях унификации терминологии, используемой федеральным законодательством Российской Федерации, термин "транспортировка" должен быть изменен на термин "перевозка".

7. Дополнительно обращаем внимание разработчика на проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила перевозок грузов автомобильным транспортом" (далее - проект акта), разработанный Минтрансом России (ID проект акта 02/07/12-17/00077190). Проектом акта вносятся изменения в части включения положений о возможности использования при перевозках грузов автомобильным транспортом электронной транспортной накладной наравне с транспортной накладной на бумажном носителе, об организации документооборота электронных транспортных накладных и о требованиях к операторам документооборота электронных транспортных накладных. Указанный подход позволяет достичь цели предлагаемого регулирования в части установления порядка учета древесины при ее перевозке.

На основании вышеизложенного считаем необходимым рекомендовать разработчику доработать концепцию и положения законопроекта с учетом возможности применения механизма электронных транспортных накладных и его интеграции в систему ЛесЕГАИС.

8. Ранее Минэкономразвития России письмом от 13 марта 2019 г. N 7088-ВЖ/Д24и представило замечание к законопроекту в части исключения из него изменений, вносимых в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Указанное замечание в представленной редакции законопроекта разработчиком не учтено. Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на необходимость учета указанного замечания.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в законопроекте положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Например, согласно ГОСТ Р 58033-2017 "Национальный стандарт Российской Федерации. Здания и сооружения. Словарь. Часть 1. Общие термины", утвержденным и введённым в действие Приказом Росстандарта от 19 февраля 2017 г. N 2031-ст, различаются древесина деловая, древесина здоровая, древесина клееная многослойная, древесина мелкослойная, древесина мягких пород и другие.