Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части нормативно-правового регулирования отношений по обращению с вторичными ресурсами и проведению экспертизы некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, изъятых из оборота)" (от 05.07.2019 г. N 21958-АТ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части нормативно-правового регулирования отношений по обращению с вторичными ресурсами и проведению экспертизы некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, изъятых из оборота)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в целях исполнения подпункта "г" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 16 ноября 2017 г. N Пр-2319, поручений Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2017 г. N АХ-П9-77-49, а также от 29 июня 2018 г. N АГ-П9-3799.

Проектом акта изменяется действующее регулирование правоотношений в области обращения с отходами путем введения специальных положений, регламентирующих деятельность по обращению с вторичными ресурсами.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. Ранее Минэкономразвития России направляло в адрес разработчика заключение об оценке регулирующего воздействия*(1), содержащее в себе ряд замечаний к проектируемому регулированию, большинство из которых было урегулировано по итогам согласительных процедур.

Вместе с тем в ходе дальнейшего межведомственного согласования проект акта был существенно изменен и доработан, в связи с чем повторно направлен в Минэкономразвития России для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/04-19/00090738).

Разработчиком были проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 18 апреля по 15 мая 2019 года. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений по итогам публичного обсуждения проекта и сводного отчета. Позиции участников публичного обсуждения проекта акта были учтены при подготовке настоящего заключения.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, были соблюдены разработчиком не в полном объеме.

1. Так, в соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. Вместе с тем разработчиком не представлена их количественная оценка.

Источниками информации о субъектах малого, среднего и крупного предпринимательства могут быть статистические данные в разрезе видов экономической деятельности, в региональном разрезе, данные различных государственных реестров, иные данные, которые можно получить из открытых источников.

1.1. В пункте 9 сводного отчета разработчиком не произведена оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оценка возможных поступлений, вызванных введением нового регулирования. При доработке указанного пункта сводного отчета, Минэкономразвития России рекомендует разработчику использовать индексы-дефляторы в соответствии с актуальным прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу*(2).

1.2. В пункте 11 сводного отчета разработчиком не произведена оценка влияния проекта акта на совокупный уровень доходов и расходов субъектов предпринимательской деятельности.

Указанная оценка должна проводиться в разрезе групп, в том числе косвенно затронутых регулированием, выделенных в разделе 7 сводного отчета. При характеристике расходов необходимо выделять единовременные и периодические расходы.

При доработке сводного отчета, Минэкономразвития России рекомендует руководствоваться положениями Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в период с 20 по 27 июня 2019 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции ПАО "Газпром Нефть", ПАО "Лукойл", ООО "Центр коммунального сервиса", Ассоциации производителей шин, Регионального агентства поддержки предпринимательства, Союза производителей энергии.

2. Законодательство в области обращения с отходами не содержит однозначно закрепленного права собственника отхода на определение момента образования отхода. Кроме того, по мнению предпринимательского сообщества, собственник должен определять момент признания материала негодным к его дальнейшему использования не только в текущем технологическом процессе, но и в пределах всего производственного комплекса данного собственника. Необходимо отметить, что часть 6 статьи 254 Налогового кодекса Российской Федерации, содержащая понятие "возвратных отходов"*(3), по сути, подразумевает наличие такого права.

В настоящее время у собственников отходов имеется обязанность составлять паспорта*(4) отходов на основании данных о составе отходов и оценки степени их негативного воздействия на окружающую среду.

При этом, согласно позициям участников публичных консультаций, отсутствие четкой регламентации для определения момента образования отхода на практике приводит к том, что контролирующие органы, органы прокуратуры или судебные органы вмешиваются в хозяйственную деятельность субъекта с указанием "более правильного" на их взгляд момента образования отхода или требуют признания отходами "возвратных отходов" при том, что они являются побочной продукцией или сырьевым потоком на данном предприятии.

Также, складывается судебная практика, согласно которой, если в Федеральном классификационном каталоге отходов, утвержденном приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 г. N 242 (далее - ФККО), содержится запись об отходе, название которого совпадает с рассматриваемым в судебном процессе веществом (предметом), то ФККО становится основным доказательством правомерности отнесения вещества к отходу.

По мнению участников публичных консультаций, это противоречит логике формирования ФККО. Инструмент, основная функция которого, упростить работу по классификации отходов и исключить лишенное смысла повторение процедур отнесения к конкретному классу опасности и паспортизации идентичных видов отходов, образовавшихся у разных хозяйствующих субъектов, становится основанием для понуждения предприятий к оформлению всей разрешительной документации на отходы - проведению паспортизации, лицензирования, экологической экспертизы технологии переработки отходов. Все это ведет к невозможности или экономической нецелесообразности использования образовавшихся отходов в качестве сырья или материала в собственном производстве и в других отраслях.

Проектом акта вводится определение понятия вторичных ресурсов, которые по замыслу разработчика должны вовлекаться в промышленный оборот. Однако остается открытым вопрос о критериях отнесения остатков сырья и материалов к отходам, вторичным ресурсам, что создает правовую неопределенность и риски предъявления претензий со стороны надзорных органов.

Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым предусмотреть проектом акта, что к отходам могут быть отнесены остатки сырья, продукции или отходы потребления, не находящие дальнейшего применения в хозяйственной деятельности хозяйствующего субъекта в целом, а не только в рамках одного производственного процесса или цикла. Кроме того, необходимо определить порядок отнесения собственником своих остатков к отходам и определения момента образования отхода.

3. Проектом акта, в дополнение к существующей системе регулирования обращения с отходами, предлагается добавить, по сути, составную подсистему обращения с вторичными ресурсами. При этом проект акта вносит изменения в 3 федеральных закона и является основанием для разработки и принятия 8 постановлений Правительства Российской Федерации и 3 ведомственных актов, устанавливающих, в том числе обязательные требования в данной сфере общественных отношений.

По мнению участников публичных консультаций, внедрение предлагаемой разработчиком подсистемы приведет к появлению новых административных барьеров и потребует значительных финансовых затрат как бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, так и хозяйствующих субъектов на реализацию предполагаемых нововведений, среди которых:

- создание системы нормирования использования вторичных ресурсов при производстве промышленной продукции;

- учет вторичных ресурсов, включая представление ежегодной отчетности;

- разработка и утверждение информационно-технических справочников по вторичным ресурсам.

При этом необходимо отметить риски того, что внедрение дополнительной подсистемы нормирования использования вторичных ресурсов параллельно действующей в сфере обращения с отходами системе, может привести к ситуации, когда разные органы будут требовать признать одно и то же вещество и отходом, и вторичным ресурсом одновременно.

Так, например, пунктом 8 проектируемой статьи 22.1 Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" предполагается предоставление первичных статистических данных в сфере ресурсосбережения и ресурсной эффективности с использованием государственной информационной системы промышленности. Вместе с тем у субъектов предпринимательской деятельности также существует обязанность по предоставлению схожей информации в государственную информационную систему учета отходов от использования товаров.

По результатам анализа положений проекта акта может быть сделан вывод о том, что одним из мотивирующих факторов для субъектов деятельности в сфере промышленности*(5), может являться возможность их освобождения от выполнения установленных нормативов утилизации отходов от использования товаров при выполнении установленных нормативов использования вторичных ресурсов.

Вместе с тем полагаем, что данный подход может послужить демотивирующим фактором для развития складывающейся системы развития предприятиями собственных мощностей для утилизации отходов от использования товаров как альтернативы уплаты экологического сбора.

4. В настоящее время в соответствии с пунктом 4 статьи 25 Федерального закона от 2 января 2000 года N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Федеральный закон N 29-ФЗ) расходы на экспертизу, хранение, перевозку, утилизацию и уничтожение некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов несут исключительно их владельцы. Проектируемой редакцией указанного пункта предлагается также возложить бремя оплаты данных расходов на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по утилизации таких пищевых продуктов, материалов и изделий.

При этом разработчиком не определены случаи, когда такие расходы будет нести владелец, а когда соответствующий специализированный хозяйствующий субъект.

Во избежание правовой неопределенности, которая может возникнуть, в случае внесения данных изменений, Минэкономразвития России рекомендует разработчику определить перечень случаев, когда и какие именно хозяйствующие субъекты будут нести затраты на экспертизу, хранение, перевозку, утилизацию и уничтожение некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий.

5. Кроме того, в проектируемый пункт 6 статьи 25 Федерального закона N 29-ФЗ вносятся аналогичные изменения, в соответствии с которыми организация экспертизы может осуществляться не только владельцем, но и специализированным хозяйствующим субъектом.

В целях минимизации рисков появления новых избыточных требований, представляется необходимым определить перечень правовых оснований, когда на специализированных хозяйствующих субъектов может быть возложено полномочие по организации экспертизы.

6. Проектом акта предлагается дополнить понятийный аппарат Федерального закона N 488-ФЗ рядом базовых определений, среди которых - "экономическая деятельность" и "экономические блага".

Данные определения затрагивают множество сфер общественных отношений и встречаются в различных актах, вместе с тем, их дефиниции не установлены действующим законодательством. Не смотря на то, что разработчиком предлагается установить данные термины исключительно для целей Федерального закона N 488-ФЗ, существует риск формирования правоприменительной практики, при которой термины в указанной редакции будут использоваться и в иных сферах общественных отношений, ввиду их отсутствия в иных нормативных правовых актах.

Кроме того, к данным определениям имеется ряд замечаний. Например, в соответствии с редакцией предложенной разработчиком, экономические блага - это созданные в результате осуществления экономической деятельности товары, работы и услуги. По мнению Минэкономразвития России, предлагаемая разработчиком дефиниция не коррелирует с перечнем объектов гражданских прав, установленных статьей 128 Гражданского кодекса Российской Федерации. Так, в соответствии с указанной статьей к объектам гражданских прав относятся вещи, ценные бумаги, безналичные денежные средства, имущественные права, охраняемые результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага.

Также в соответствии с логикой разработчика экономическое благо может быть получено исключительно в результате осуществления экономической деятельности, что не учитывает некоторые основания приобретения права собственности, установленные 14 главой Гражданского кодекса (например, приобретение права собственности на бесхозные вещи или клад).

С учетом вышеизложенного, Минэкономразвития России не считает целесообразным закрепление указанных определений в Федеральном законе N 488-ФЗ.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Вместе с тем сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Заключение об оценке регулирующего воздействия от 24 сентября 2018 г. N 27335-СШ/Д26и

*(2) Пункт 3.11. приказа Методики проведения оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290

*(3) В соответствии с частью 6 статьи 254 Налогового кодекса в целях главы 25 "Налог на прибыль организаций" под возвратными отходами понимаются остатки сырья (материалов), полуфабрикатов, теплоносителей и других видов материальных ресурсов, образовавшиеся в процессе производства товаров (выполнения работ, оказания услуг), частично утратившие потребительские качества исходных ресурсов (химические или физические свойства) и в силу этого используемые с повышенными расходами (пониженным выходом продукции) или не используемые по прямому назначению.

*(4) Статья 14 Федерального закона от 24 июня 1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"

*(5) Проектируемая редакция пункта 1 статьи 22.4 Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации"