Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статьи 104 и 105 Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (от 12.07.2019 г. N 22831-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 104 и 105 Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" в части уточнения ответственности за повреждение вагонов, контейнеров при их эксплуатации на сети железных дорог (далее соответственно - проект акта, Устав), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 6 мая по 28 мая 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/05-19/00091118).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 24 июня по 4 июля 2019 года. В ходе публичных консультаций поступили позиции АО "АК "Железные дороги Якутии", ООО "Нефтехимическая транспортная компания", АО "ПГК", ОАО "РЖД", Ассоциации предприятий черной металлургии "Русская Сталь", СРО "Союз операторов железнодорожного транспорта".

С учетом позиций, поступивших в рамках публичных консультаций, представляется необходимым отметить следующие замечания.

1. В качестве проблемы, на решение которой направлено предлагаемое регулирование, разработчиком в сопроводительных материалах указывается уточнение ответственности за повреждение вагонов, контейнеров при их эксплуатации на сети железных дорог. При этом отмечаем, что ответственность за сохранность подвижного состава действующим законодательством разграничена.

В соответствии с действующей статьей 105 Устава при повреждении или утрате перевозчиком принадлежащих юридическим или физическим лицам вагонов, контейнеров перевозчик обязан их отремонтировать либо возместить стоимость ремонта или их фактическую стоимость.

В соответствии со статьей 8 Устава в случаях, если условия перевозок не предусмотрены правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом, в соответствующих договорах перевозчиков с грузоотправителями (отправителями) могут устанавливаться особые условия перевозок и ответственность сторон за их перевозку, в том числе порожних вагонов, и сохранность.

Кроме того, статьей 19 Устава закреплена ответственность грузоотправителей (отправителей), грузополучателей (получателей), перевозчиков, владельцев инфраструктур, иных физических и юридических лиц за убытки, возникшие в процессе перевозки в связи с произошедшими по их вине аварийными ситуациями.

В соответствии с пунктом 3.2 сводного отчета представленная проблема сопряжена с повреждением вагонов на путях общего пользования не по вине перевозчика (97% от общего количества повреждений). При этом стоимость ремонта таких поврежденных вагонов в 2018 году составила порядка 300,6 млн. руб.

Следует отметить, что в представленных разработчиком материалах не представлено информации, каким образом предлагаемое регулирование, а именно разграничение ответственности, позволит снизить количество случаев повреждения подвижного состава или стоимость его ремонта. Кроме того, разработчиком не проанализированы причины повреждения подвижного состава. При этом перевозчиком используются системы мониторинга за подвижным составом и, следовательно, существует возможность выявить причины повреждений подвижного состава.

Таким образом, представляется необходимым доработать сводный отчет в соответствии с замечанием, а также представить дополнительное обоснование целесообразности решения поставленной проблемы посредством предлагаемого регулирования.

2. В соответствии с информацией, представленной субъектами предпринимательской деятельности, количество повреждений вагонов в одной компании в 2018 году составило:

- на путях общего пользования - 296 вагонов;

- на путях необщего пользования - 10 568 вагонов.

Кроме того, следует дополнить указанный перечень отцепленными вагонами по неисправностям поверхности катания колесных пар - 14 712 вагонов, и вагонами, отцепленными по неисправностям кузова - 48 196 вагонов. При этом в последнем случае, по информации, представленной представителями предпринимательского сообщества, на практике перевозчик отказывает в составлении актов о повреждении вагонов. Следовательно, указанные случаи не учтены разработчиком при анализе предлагаемого регулирования.

В соответствии с пунктом 6.2 Правил составления актов при перевозчиках грузов железнодорожным транспортом, утвержденных приказом МПС России от 18 июня 2003 г. N 45, акт о повреждении составляется перевозчиком. Следовательно, при отказе перевозчика от составления акта о повреждении вагона доказательство вины перевозчика, а также вины иных лиц (грузоотправителя, грузополучателя, владельца путей необщего пользования) становится трудновыполнимым.

Кроме того, при расследовании транспортных происшествий и иных событий, связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, имевших место на железнодорожных путях общего и железнодорожных путях необщего пользования, применяется Положение о классификации, порядке расследования и учета транспортных происшествий и иных событий, связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, утвержденное приказом Минтранса России от 18 декабря 2014 г. N 344 (далее - Положение о порядке расследования). При возникновении событий, связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, исключающих гибель людей или причинения тяжкого вреда здоровью, субъектом железнодорожного транспорта формируется комиссия по расследованию из числа работников субъекта железнодорожного транспорта с приглашением заинтересованных и (или) причастных владельцев железнодорожного подвижного состава, в том числе перевозчиков.

Во исполнение Положения о порядке расследования издано Положение об организации расследования и учета транспортных происшествий и иных событий, связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта на инфраструктуре ОАО "РЖД", утвержденное распоряжением ОАО "РЖД" от 21 августа 2017 г. N 1697р, которым предусмотрено участие в комиссии представителей сторонних организаций, причастных к возникновению нарушения безопасности движения, на основании решения председателя комиссии ОАО "РЖД", то есть в необязательном порядке.

Таким образом, объективность расследования может быть поставлена под сомнение.

Проект акта, предлагаемый разработчиком, подразумевает, что в случае повреждения вагона владельцу подвижного состава необходимо доказать вину перевозчика, а перевозчик несет ответственность только в случае, если доказано, что повреждение произошло непосредственно по его вине.

При этом владелец подвижного состава в отличие от перевозчика не имеет беспрепятственного доступа к автоматизированной системе коммерческого осмотра поездов и вагонов, который бы позволил в режиме реального времени определять состояние собственного подвижного состава. Также владелец подвижного состава не имеет юридических оснований осуществлять контроль подвижного состава, находящегося на путях общего пользования.

Учитывая вышеизложенное, возможность доказать вину перевозчика объективно затруднена и представляется трудновыполнимой. Следовательно, без решения проблемы нормативного закрепления равных доказательных возможностей сторон предлагаемое регулирование может оказаться необъективным. В этой связи необходимо отметить риск перекладывания ответственности за любые неисправности вагона с перевозчика на иных физических и юридических лиц.

3. Договор перевозки груза в соответствии с частью 1 статьи 785 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и статьей 20 Устава включает обязанность перевозчика доставить порученный ему груз в сохранности. В соответствии со статьей 44 Устава эта обязанность распространяется и на порожние вагоны. Таким образом, подвижной состав, принятый к перевозке и использующийся в перевозочном процессе, находится в распоряжении перевозчика, в том числе с учетом обязанности перевозчика по определению их технической пригодности (как при приеме к перевозке, так и в пути следования).

Проект акта изменяет сложившуюся на практике систему, при которой все требования по возмещению ущерба грузу и подвижному составу, возникшего в процессе перевозки, предъявляются перевозчику как лицу, ответственному по договору перевозки за сохранность. В случае если ущерб был нанесен вне процесса перевозки, требование предъявляется лицу, которому владелец вагона в соответствии с договором предоставил подвижной состав.

При этом действующая система предусматривает взаимную ответственность подавать подвижной состав на пути общего пользования в исправном состоянии и принимать перевозчиком его также в исправном состоянии. Таким образом, при определении момента повреждения подвижного состава перевозчик может не принимать подвижной состав к перевозке или взыскать компенсацию за повреждение подвижного состава самостоятельно.

Проектом акта действующая схема дополняется иными физическими и юридическими лицами, с которыми владельцы подвижного состава не состоят в договорных отношениях. Таким образом, в случае повреждения владелец подвижного состава должен определить лицо, виновное в повреждении, и предъявить требование к этому лицу. Учитывая, что владелец подвижного состава не взаимодействует с указанными лицами, предлагаемый механизм может затруднить определение виновных лиц и возмещение ущерба.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, не обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.