Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (в части установления административной ответственности за незаконную реализацию входных билетов на официальные спортивные соревнования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, и (или) документов, их заменяющих)" (от 23 июля 2019 г. N 24056-Вж/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления административной ответственности за незаконную реализацию входных билетов на официальные спортивные соревнования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, иных документов, предоставляющих право на посещение таких соревнований)" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минспортом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 26 апреля по 30 мая 2019 года. По итогам размещения текста проекта акта замечания и предложения не поступали.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-коммуникационной сети "Интернет" по адресу: https://regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/04-19/00090984).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России с 3 июля по 10 июля 2019 г. провело дополнительные публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования, по результатам которых замечания и предложения не поступали.

Проект акта подготовлен во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 14 марта 2019 г. N ДМ-П12-1892.

Проектом акта проектируется установление административной ответственности за реализацию (продажу, перепродажу, распределение, распространение, обмен либо иное использование, связанное или не связанное с извлечением прибыли) входных билетов на официальные спортивные соревнования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, иных документов, предоставляющих право на посещение таких соревнований, без заключения договоров.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России обращает внимание на следующие риски принятия проекта акта в представленной редакции.

1. Согласно статье 6 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 329-ФЗ) организация и проведение межрегиональных, всероссийских и международных официальных физкультурных мероприятий относится к полномочиям Российской Федерации.

В соответствии с проектируемой статьей 14.15.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) незаконная реализация (продажа, перепродажа, распределение, распространение, обмен либо иное использование, связанное или не связанное с извлечением прибыли) входных билетов на официальные спортивные соревнования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, иных документов, предоставляющих право на посещение таких соревнований, без заключения договоров с организаторами таких соревнований влечет наложение административной ответственности.

Проектируемая редакция понятия "реализация" представляется некорректной, исходя из следующего.

Продажа представляет собой передачу покупателю товаров и услуг (работ) (далее - товар) на определенных условиях, в том числе по договору купли-продажи и сопровождается получением денежной выручки.

Условием продажи является переход права собственности от продавца к покупателю на приобретенный товар. Право собственности выражается в отношениях владения, распоряжения и пользования объектами собственности, в данном случае - билетами, иными документами, предоставляющих право на посещение официальных спортивных соревнований.

Перепродажа представляет собой приобретение товаров у одного лица с целью их продажи другому лицу. Осуществление процесса перепродажи происходит путем продажи товара от продавца к покупателю, который становится собственником приобретенного товара и вправе им распоряжаться по своему усмотрению, в том числе продать товар третьему лицу.

Распределение представляет собой распоряжение товарами и происходит на основе права собственности. Таким образом, покупатель как владелец товара, услуги вправе поступать с товаром по своему усмотрению, в том числе продать товар. Аналогичное замечание касается и распространения.

Обмен является экономической операцией, при которой одно лицо передает другому лицу товар, вещь, получая взамен деньги либо другой товар.

"Иное использование билетов, иных документов, предоставляющих право на посещение официальных спортивных соревнований, связанное или не связанное с извлечением прибыли" является неопределенным понятием.

Представляется, что в случае принятия проекта акта в представленной редакции любое использование билетов, например, дарение, утилизация, использование не по целевому назначению, не в качестве права на посещение мероприятия, может повлечь наложение административной ответственности.

Такая неопределенность может привести к злоупотреблению применения проектируемой нормы.

Таким образом, расширенная трактовка термина "реализация" ограничивает волю лиц на распоряжение билетами в личных целях, например, обмен, другое использование, под которым может пониматься любое полезное использование билета, а также распределение и распространение, в том числе в личных, благотворительных и иных целях.

Кроме того, понятия "продажа" и "перепродажа", по факту, являются тождественными понятию "реализация" и представляют собой процесс отчуждения на любом вещном праве.

Представляется необходимым исключить понятия "перепродажа", "распределение", "распространение", "обмен", "иное использование, связанное или не связанное с извлечением прибыли" из проектируемого положения в связи с избыточностью указанных определений.

Кроме того, обращаем внимание, что согласно статье 39 Налогового кодекса Российской Федерации реализацией товаров, работ или услуг организацией или индивидуальным предпринимателем признается соответственно передача на возмездной основе (в том числе обмен товарами, работами или услугами) права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому лицу.

Таким образом, реализация признается деятельностью, итогом которой является обмен материальных и нематериальных благ на денежные эквивалент. Следовательно, проектируемое включение в понятие "реализация" "иной деятельности, не связанной с извлечением прибыли" представляется некорректным.

2. Федеральным законом от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" не предусмотрено определение понятия "незаконной реализации".

Обращаем внимание, что КоАП не устанавливает самостоятельных административно-правовых запретов и ограничений, а предусматривает ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных другими федеральными законами, нормативными правовыми актами.

В отсутствие установленных в законодательстве конкретных норм, нарушение которых составляет "незаконную реализацию", полагаем проектируемую редакцию статьи 14.15.4 КоАП некорректной и преждевременной.

3. Разработчиком в настоящее время ведется подготовка проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 20 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (далее - проект базового федерального закона).

Проект базового федерального закона размещен разработчиком для общественного обсуждения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу http://regulation.gov.ru/ (ID проекта 02/04/05-19/00091674) по процедуре, предусмотренной Правилами.

Проект базового федерального закона направлен на нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с реализацией входных билетов на официальные спортивные соревнования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, иных документов, предоставляющих право на посещение таких соревнований, без заключения договоров с организаторами таких соревнований.

Проектом базового федерального закона проектируется, что реализацию входных билетов на официальные спортивные соревнования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, иных документов, предоставляющих право на посещение таких соревнований, вправе осуществлять организатор официального спортивного соревнования самостоятельно, а также уполномоченные им лица на основании договоров, заключенных с ними организатором официального спортивного соревнования. В качестве существенного условия такого договора предлагается установить условие о размещении организатором спортивного соревнования на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информации о лицах, уполномоченных им на реализацию входных билетов на официальные спортивные соревнования, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, иных документов, предоставляющих право на посещение таких соревнований.

Проект базового федерального закона в настоящее время не принят. Таким образом, Минэкономразвития России считает целесообразным приостановить работу над проектом акта до принятия проекта базового федерального закона.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.