Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Лесной Кодекс Российской Федерации в части совершенствования мер противодействия правонарушениям в области лесных отношений" (от 05.07.2019 г. N 21943-АТ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования мер противодействия правонарушениям в области лесных отношений" (далее - законопроект) и сообщает следующее.

Согласно позиции разработчика законопроект разработан на основании пункта 5 Плана мероприятий по решению проблем в сфере борьбы с незаконной заготовкой и оборотом древесины (поручение Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2019 г N 1390п-П9).

Указанный пункт поручения направлен на решение следующей проблемы в сфере борьбы с незаконной заготовкой и оборотом древесины: отождествление в законодательстве понятий "лесная охрана" (ежедневное патрулирование лесов в целях выявления и пресечения правонарушений) и "лесной надзор" (проверка один раз в 3 года с согласия прокуратуры документов лесопользователей) не позволяет оперативно выявлять правонарушения.

Предлагаемым законопроектом устанавливается разделение понятий "лесной надзор" и "лесная охрана" с передачей функции лесного надзора на федеральный уровень.

По результатам рассмотрения законопроекта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке законопроекта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области лесных отношений (82 ед.), федеральные органы исполнительной власти.

Законопроект направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения доработанного законопроекта и сводного отчета в срок с 26 марта по 15 апреля 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/03-19/00089896).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по законопроекту в период с 17 по 24 июня 2019 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции от АО "Группа компаний "Вологодские лесопромышленники", Администрации Томской области, Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия), Министерства природопользования Рязанской области, Министерства лесного хозяйства Республики Башкортостан, Департамента лесного хозяйства Ярославской области, Департамента лесного комплекса Тюменской области, Департамента лесного хозяйства Костромской области, Управления лесами Тамбовской области, Департамента Смоленской области по охране, контролю и регулированию использования лесного хозяйства, объектов животного мира и среды их обитания, Департамента лесного комплекса Вологодской области, государственного органа Новгородской области "Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новгородской области и его аппарат", Управления лесного хозяйства Липецкой области, Комитета лесного хозяйства Курской области, замечания которых были частично учтены при подготовке настоящего заключения.

Поступившие позиции от Департамента недвижимости Минэкономразвития России, ПАО "Газпром нефть", ФБУ "Рослесозащита", Министерства экономического развития Хабаровского края, Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области, Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, Комитета лесного хозяйства Республики Дагестан не содержат замечаний и предложений к законопроекту.

С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает необходимым обратить внимание разработчика на следующие риски предлагаемого регулирования.

1. Законопроектом вносятся изменения в Лесной кодекс Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и Кодекс об административных нарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ).

Вместе с тем в соответствие со статьей 1.1. Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", введенной в действие 17 апреля 2017 г., внесение изменений в КоАП РФ, а также приостановление действия его положений или признание таких положений утратившими силу осуществляется отдельными федеральными законами.

Таким образом, разработчику было необходимо разделить законопроект на два нормативных правовых акта.

2. В связи с предлагаемым законопроектом изъятием полномочий по федеральному государственному лесному надзору у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в части второй пункта 2 проектируемой редакции статьи 23.24.1 КоАП РФ необходимо слова "федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану)" привести в соответствие с наименованием указанной статьи и пунктом 1 части второй указанной статьи.

3. Пункты 4.3 и 4.5 статьи 96 предлагаемой проектом редакции ЛК РФ предусматривают обязанность должностных лиц органов государственного надзора, учреждений, подведомственных органам государственного лесного надзора, являющихся инспекторами государственного лесного надзора, давать обязательные для исполнения предписания и представления об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений.

При этом законопроектом должностные лица органов государственной лесной охраны, учреждений, подведомственных органам государственной власти, обязанностью либо правом выдавать предписания и представления об устранении выявленных в результате патрулирования нарушений лесного законодательства не наделены.

Кроме того, положения КоАП РФ разделяют понятия "представление о принятии мер по устранению причин административного нарушения и условий, способствовавших его завершению" и "предписание об устранении нарушений законодательства".

Считаем необходимым доработать законопроект по указанным основаниям.

4. Проектируемая редакция части 5.2 статьи 96.2 ЛК РФ предусматривает возможность остановки в лесах должностными лицам органов государственной лесной охраны специализированных транспортных средств, предназначенных для перевозки древесины, а также транспортных средств, перевозящих древесину.

Вместе с тем действующее законодательство не содержит определение понятие "леса", что может послужить формальным основанием, затрудняющим остановку транспортных средств. Кроме того, полагаем необходимой дополнительную детализацию в части сроков, способов и документа о такой остановке, выдаваемого на руки водителю транспортного средства, по аналогии с положениями статья 261 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

5. Проектируемая редакция часть 4.10 статьи 96 ЛК РФ предписывает должностным лицам органов государственного надзора, являющимися инспекторами государственного лесного надзора осуществлять иные предусмотренные федеральными законами права.

В свою очередь проектируемая редакция части 4.5 статьи 96.2 ЛК РФ предписывает должностным лицам органов государственной лесной охраны, являющимися инспекторами государственной лесной охраны, осуществлять иные обязанности, предусмотренные законодательством.

Необходимо отметить, что требования, которые будут применяться при проверке в ходе контрольно-надзорных мероприятий должны быть сформулированы таким образом, чтобы была исключена неопределенность в их понимании.

6. Передача функций лесного надзора федеральным органам государственной власти может привести к сокращению штатной численности работников лесной охраны в субъектах Российской Федерации.

Согласно позиции субъектов предпринимательской деятельности, штатная численность работников лесной охраны в субъектах Российской Федерации является исходными данными для определения объема субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что сокращение численности государственных инспекторов лесной охраны может быть сопряжено с риском увеличения количества нарушений лесного законодательства, в том числе объемов незаконных рубок лесных насаждений.

7. Статьей 96.2 ЛК РФ в предлагаемой редакции под государственной лесной охраной понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление, в том числе с применением технических средств, и пресечение нарушений обязательных требований лесного законодательства в лесах, посредством организации и осуществления патрулирования лесов, наблюдения за лесами с применением технических средств.

Следовательно, патрулирования лесов относятся к мероприятиям по осуществлению государственного контроля и влечет за собой применение к отношениям, связанным с осуществлением государственной лесной охраны положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ). Однако такое мероприятие по контролю в лесах как "патрулирование" не содержится в Федеральном законе N 294-ФЗ.

Считаем необходимым привести законопроект в соответствие действующему законодательству.

8. В соответствии с проектируемой статьей 96 ЛК РФ под федеральным государственным лесным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляемая посредством организации и проведения проверок, проведения плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Согласно статье 96.2 ЛК РФ в проектируемой редакции государственная лесная охрана осуществляется посредством организации и осуществления патрулирования лесов (систематического движения по ним должностных лиц лесной охраны пешком, либо с применением транспорта), наблюдения за лесами с применением технических средств.

При этом критерии различия между плановыми (рейдовыми) осмотрами лесных участков как методом осуществления федерального государственного лесного надзора и патрулированием как способом осуществления государственной лесной охраны отсутствуют. Следовательно, функции федерального государственного лесного надзора и государственной лесной охраны тождественны.

Таким образом, можно сделать вывод, что принятие законопроекта не позволит решить проблему, на решение которой направлено предлагаемое регулирование (пункт 1.4 сводного отчета).

Дополнительно считаем необходимым отметить, что пунктом 5 статьи 3 Федерального закона N 294-ФЗ предусмотрена недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, считаем необходимым отметить следующее.

При доработке проекта акта следует учитывать, что в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г (от 26 февраля 2019 г. N Пр-294) федеральным органам исполнительной власти необходимо обеспечить введение в действие новых требований, разработанных с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах.

Кроме того, согласно пункту 3 поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 3 июня 2019 г. N ДМ-П36-4534 федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сферах осуществления государственного контроля (надзора) на период реализации механизма "регуляторной гильотины" предписано не допускать установления новых требований, соблюдение которых подлежит проверки при осуществлении государственного контроля (надзора), не соответствующих вышеуказанному поручению Президента Российской Федерации (далее - Поручение).

Минюст России и Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 4 Поручения осуществляют контроль за исполнением указанного поручения Правительства Российской Федерации при проведении правовой и антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов, оценке регулирующего воздействия проектов актов и государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Одновременно отмечаем, что в соответствии с пунктом 3 плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины" в отдельных сферах государственного контроля, утвержденного Правительством Российской Федерации от 29 мая 2019 г. N 4714п-П36 (далее - план мероприятий), федеральными органами исполнительной власти, участвующими в реализации механизма "регуляторной гильотины", должна быть разработана новая структура нормативного регулирования в каждой сфере общественных отношений, на основе которой должна осуществляться разработка проектов нормативных правовых актов, содержащих актуализированные требования.

Департамент оценки регулирующего воздействия

И.Э. Цатурян

Тел. 8 (495) 870 87 00*26 48

Департамент оценки регулирующего воздействия

И.Э. Цатурян

Тел. 8 (495) 870 87 00*26 48

Департамент оценки регулирующего воздействия