Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства энергетики РФ "Об утверждении правил технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок" (от 18.07.2019 г. N 23535-ВЖ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минэнерго России "Об утверждении Правил технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок" (далее соответственно - проект акта, Требования), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) основанием для разработки проекта акта является поручение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2016 г. N АД-П9-7026, а также Федеральный закон от 1 мая 2016 г. N 132-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности в сфере теплоснабжения".

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета целью проекта акта является обеспечение безопасной эксплуатации объектов теплоснабжения, теплопотребляющих установок и входящих в их состав зданий, помещений, сооружений и оборудования.

Проект акта разработан с одновременным признанием утратившим силу Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 г. N 115 (далее - Правила N 115).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 3 декабря по 14 декабря 2018 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/11-17/00075736).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 4 по 11 июля 2019 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции АО "Теплокоммунэнерго", ПАО "РусГидро", ПАО "Т Плюс", не содержащие замечаний и предложений в отношении проекта акта, а также позиции Департамента жилищно-коммунального хозяйства города Москвы, ПАО "МОЭК", ООО "ТСК Мосэнерго", АО "Мытищинская теплосеть", МУП "Тепло Коломны", ПАО "Интер РАО", ПАО "Фортум", СРО Российской ассоциации "Коммунальная энергетика", ООО "Сибирская генерирующая компания", содержащие замечания в отношении предлагаемого проектом акта регулирования, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной участниками публичных консультаций информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний.

1. Положение пункта 18 проекта акта не соотносится с положением пункта 13 проекта акта в части определения субъекта, выполняющего функции по технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок.

В соответствии с пунктом 18 проекта акта непосредственное выполнение функций по технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребления осуществляет руководитель организации.

Вместе с тем пункт 13 проекта акта допускает, что при отсутствии эксплуатирующей организации ответственность за соблюдение Требований возлагается на собственника объекта теплоснабжения, теплопотребляющей установки.

Таким образом, полагаем целесообразным доработать пункт 18 проекта акта в указанной части.

2. Пунктом 56 проекта акта устанавливается, что ответственность за уровень знаний и выполнение командировочным персоналом требований нормативных документов, которые действуют в Организации, в том числе проектируемых Требований, Правил внутреннего трудового распорядка, несут специализированные организации, которые командируют такой персонал для работы на объектах теплоснабжения и теплопотребляющих установках.

С целью устранения возможных рисков, связанных с неосведомленностью командировочного персонала о внутренних правилах Организации, полагаем целесообразным предусмотреть в проекте акта положения, предусматривающие процедуру допуска к работе командировочного персонала, отдельно указав, что порядок допуска командированного персонала на объект теплоснабжения или теплопотребляющую установку для выполнения работ должен быть установлен в инструкции, утверждаемой руководителем Организации. При этом в инструкции должно быть предусмотрено проведение вводного инструктажа в объеме, установленном для вновь принимаемых на работу работников, и ознакомление с правилами внутреннего трудового распорядка Организации, проведение производственного инструктажа на рабочем месте, с соответствующим ведением журнала вводного и производственного инструктажей командировочного персонала. В журнал также должны вноситься данные о документах, подтверждающих соответствующий уровень знаний и (или) факт проведения проверки знаний командировочного персонала, выданных командирующей организацией.

3. В пунктах 82, 84 и 85 проекта акта упоминается проведение технического освидетельствования, при этом не раскрыто, какие мероприятия оно включает, каким образом осуществляются организация и оформление данного мероприятия.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным исключить из текста упоминание о техническом освидетельствовании, поскольку в данном виде оно не может быть реализовано, но может быть включено как замечание и предписание органов контроля и надзора с неопределенным механизмом устранения.

4. Пунктами 2, 19, 21, 30, 80-82, 92, 93, 95, 99, 100, 101, 107, 109, 114, 121, 210, 220-227, 236, 238, 240, 241 проекта акта, приложением N 1 к проекту акта (в части определения понятий "консервация", "реконструкция", "специализированная организация", "техническая документация") регулируются вопросы эксплуатации зданий и сооружений, а также оценки соответствия, в том числе в части проведения технического освидетельствования, диагностирования, комплексного обследования технического состояния, что противоречит Техническому регламенту о безопасности зданий и сооружений, утвержденному Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ (далее соответственно - Закон N 384-ФЗ, Технический регламент).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Технического регламента здания и сооружения любого назначения (в том числе входящие в их состав сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения), а также связанные со зданиями и с сооружениями процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) являются объектом технического регулирования.

В соответствии с частью 5 статьи 3 Технического регламента дополнительные требования безопасности к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) могут устанавливаться иными техническими регламентами. При этом указанные требования не могут противоречить требованиям Закона N 384-ФЗ.

В дополнение к изложенному требуется обратить внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - закон о техническом регулировании) предусматривается, что указанный закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также оценки соответствия.

В соответствии с абзацем четвертым части 3 статьи 7 закона о техническом регулировании установлена норма, согласно которой не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

Таким образом, считаем целесообразным исключить из проекта акта требования, относящиеся к сфере регулирования Технического регламента и закона о техническом регулировании.

5. В дополнение к представленному в пункте 4 настоящего заключения замечанию необходимо отметить следующее.

Предлагаемое проектом акта регулирование фактически подразумевает обязательную оценку соответствия зданий и сооружений в формах технического освидетельствования, диагностирования, комплексного обследования технического состояния указанных объектов.

Изложенное положение проекта акта не соответствует положениям статьи 41 Закона N 384-ФЗ, в соответствии с которой оценка соответствия зданий и сооружений в формах негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, авторского надзора, обследования зданий и сооружений, состояния их оснований, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения и в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, носит добровольный характер.

Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 40 закона N 384-ФЗ обязательная оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов эксплуатации требованиям закона N 384-ФЗ и требованиям, установленным в проектной документации, осуществляется в формах эксплуатационного контроля и государственного контроля (надзора).

Таким образом, положениями закона N 384-ФЗ установлен закрытый перечень форм обязательной оценки соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов эксплуатации.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным исключить из проекта акта требования, относящиеся к сфере регулирования Технического регламента и закона о техническом регулировании.

6. Пунктом 116 устанавливается, что инструкции по технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок должны содержать общие требования безопасности, требования безопасности перед началом работы, во время работы, в аварийных ситуациях и по окончании работы.

Вместе с тем с учетом того, что Организацией в соответствии с пунктом 107 должны быть разработаны и применяться инструкции по охране труда, полагаем, что соответствующие требования безопасности должны содержаться в инструкциях по охране труда, а не в инструкции по эксплуатации.

7. Пунктами 120-122 проекта акта устанавливаются требования к зонам тепловых сетей, ограничения использования земельных участков в границах таких зон.

Вместе с тем в соответствии со статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) охранная зона тепловых сетей является зоной с особыми условиями использования территорий и согласно части 1 статьи 106 ЗК РФ в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные (рыбоохранные) зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия), Правительством Российской Федерации утверждается положение, в котором должны быть определены в том числе:

- требования к предельным размерам указанных зон и (или) правила определения размеров зон, за исключением случаев, если требования к таким предельным размерам и (или) правилам определения размеров зон установлены федеральным законом;

- перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанных зон, за исключением случаев, если перечень этих ограничений установлен федеральным законом, а также перечень ограничений хозяйственной и иной деятельности, которые могут быть установлены на водном объекте в случае, если в границы зоны с особыми условиями использования территории включаются акватория водного объекта, ее часть. Данным положением могут быть установлены разные перечни таких ограничений в зависимости от видов или характеристик объектов и (или) территорий, в отношении которых устанавливаются зоны с особыми условиями использования территорий;

- федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, за исключением случаев, если федеральным законом принятие указанных решений отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Таким образом, пункты 120-122 проекта акта подлежат исключению из редакции проекта акта.

8. Пунктами 123-129 проекта акта устанавливаются природоохранные требования, что представляется избыточным ввиду уже установленных требований в области охраны окружающей среды законодательством Российской Федерации и соответствующими подзаконными актами, а также учитывая, что регулирование указанных вопросов не относится к компетенции Минэнерго России.

Аналогичное замечание можно представить в отношении пунктов 18, 21, 24, 26, 27, 30, 35, 52, 60, 61, 66, 269, 471 проекта акта в части регулирования вопросов обеспечения пожарной безопасности, а также в отношении пунктов 18, 24, 26, 27, 35, 54, 111, 118, 119, 471 проекта акта в части регулирования вопросов охраны труда и в отношении пунктов 284-286, 298, 299, 302, 317-321, 333, 334, 338-341, 343, 344, 350, 370-379, 388-390, 392,394-397, 400 проекта акта в части регулирования вопросов промышленной безопасности.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным исключить положения проекта акта, регулирующие соответствующие отношения, из редакции проекта акта.

9. Пунктом 158 проекта акта устанавливается положение, допускающее понижение температуры подаваемого в тепловую сеть теплоносителя на период длительностью не более 3 часов и не более чем на 10 градусов Цельсия от задания диспетчера системы теплоснабжения в соответствии с утвержденным температурным графиком тепловой сети.

Вместе с тем по итогам проведения публичных консультаций проекта акта в Минэкономразвития России поступила позиция о том, что в результате применения указанного положения может возникнуть риск существенного нарушения гидравлических режимов, вплоть до прекращения циркуляции у части потребителей за счет увеличения расходов у потребителей с автоматическим регулированием, а также к авариям на тепловых сетях и связи с резким изменением температуры теплоносителя. Особенно это опасно в тепловых сетях со значительным износом. Таким образом, при предотвращении аварии в электрической части системы создается угроза развития аварии в системе теплоснабжения. Приоритетом при регулировании источников с комбинированной выработкой должно быть поддержание температуры теплоносителя в соответствии с температурным графиком.

Учитывая изложенное, полагаем, что положение пункта 158 проекта акта требует пересмотра с учетом выявленного риска и рассмотрения возможности исключения указанного положения из редакции проекта акта.

10. В соответствии с пунктом 367 проекта акта при эксплуатации трубопроводов и запорной арматуры в соответствии с утвержденными в Организации инструкциями должны контролироваться величины (размеры) тепловых перемещений трубопроводов и их соответствие расчетным значениям по показаниям индикаторов.

Вместе с тем установка индикаторов перемещений не предусмотрена Техническим регламентом и "СП 89.13330.2012. Свод правил. Котельные установки. Актуализированная редакция СНиП II-35-76", включенным в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Технического регламента, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521.

Таким образом, полагаем целесообразным исключить абзац 2 пункта 367 по основаниям, указанным в замечании 4 настоящего заключения.

Аналогичное замечание относится к абзацу 4 пункта 369 проекта акта.

11. Пунктами 384-386, 388-405, 490, 492, 493, 506 проекта акта устанавливаются конструктивные требования к трубопроводам тепловых сетей и тепловым пунктам, что представляется избыточным по основаниям, указанным в замечании 4 настоящего заключения.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

С учетом информации, представленной разработчиком, в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 14 л. в 1 экз.