Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства здравоохранения РФ "Об унифицированной форме медицинской документации и порядке учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных медицинских книжек" (от 07.08.2019 г.)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства здравоохранения РФ "Об унифицированной форме медицинской документации и порядке учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных медицинских книжек"
(от 25.06.2019)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минздрава России "Об унифицированной форме медицинской документации и порядке учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных медицинских книжек" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минздравом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 4 по 25 июня 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/08/06-19/00091900).

Положениями проекта акта предлагается утвердить форму медицинской документации N 025/у-МК "Личная медицинская книжка", а также порядок учета, ведения отчетности и выдачи учетной формы медицинской документации N 025/у-МК "Личная медицинская книжка", определив в том числе категории работников, которым выдаются проектируемые личные медицинские книжки (приложение 2 к проекту акта).

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" были внесены изменения, согласно которым порядок учета, ведения отчетности и выдачи работникам личных медицинских книжек определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.

Обращаем внимание на следующие замечания к положениям проекта акта.

1. В соответствии с пунктом 4 приложения 2 к проекту акта личные медицинские книжки выдаются медицинскими организациями, осуществляющими обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические медицинские осмотры (обследования) работников.

Согласно положениям приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12 апреля 2011 г. N 302н "Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда" (далее - приказ N 302н) предварительные и периодические осмотры проводятся медицинскими организациями любой формы собственности, имеющими право на проведение предварительных и периодических осмотров, а также на экспертизу профессиональной пригодности в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.

Одновременно с этим согласно пункту 5 приложения 2 к проекту акта данные о прохождении медицинских осмотров подлежат внесению в личные медицинские книжки и учету медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Пунктом 2 статьи 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 323-ФЗ) определено, что организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения

Таким образом, положения пункта 5 приложения 2 к проекту акта противоречат положениям Закона N 323-ФЗ и приказа N 302н в части определения круга медицинских организаций, осуществляющих обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические медицинские осмотры (обследования) работников и обязанных, как следствие, вносить данные о прохождении медицинских осмотров в проектируемые личные медицинские книжки.

Кроме того, остается неясным, как требования пунктов 4 и 5 приложения 2 к проекту акта будут реализованы на практике, при проектируемом допуске медицинских организаций всех форм собственности к выдаче личных медицинских книжек и проведению соответствующих осмотров и одновременном проектируемом запрете на внесении данных о проведенных медицинских осмотрах для медицинских организаций частной формы собственности. В связи с этим медицинские организации частной формы собственности не могут внести в личные медицинские книжки данные о проведенных у них медицинских осмотрах.

Аналогичное замечание касается пункта 32 приложения 2 к проекту акта.

При этом необходимо отметить, что в случае исключения медицинских организаций частной формы собственности из перечня организаций, осуществляющих соответствующие медицинские осмотры с последующим внесением их результатов в личные медицинские книжки, необходимо учитывать возможную возрастающую финансовую и кадровую нагрузку на медицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения.

Данных относительно сужения круга медицинских организаций, а также анализа возможного увеличения финансовой и кадровой нагрузки на медицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения, разработчиком не представлено. В нарушение требований пункта 15 Правил разработчиком не представлено оценки и описания расходов (доходов), связанных с необходимостью соблюдения проектируемого регулирования.

К примеру, среднегодовая численность занятых по виду экономической деятельности "Торговля оптовая и розничная; ремонт автотранспортных средств и мотоциклов" в 2018 году составила 13707,8 тысяч человек, "Деятельность гостиниц и предприятий общественного питания" - 1800,9 тысяч человек, "Образование" - 5417,3 тысяч человек, при этом среднегодовая численность занятых по виду экономической деятельности "Деятельность в области здравоохранения и социальных услуг" - 4505,0 тысяч человек*(1).

Учитывая значительное число участников отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, обращаем внимание на необходимость всестороннего анализа возможного объема финансовых затрат, а также анализа наличия необходимых ресурсов для возможности соответствия устанавливаемым проектом акта требованиям.

Вышеуказанные сведения, обоснования и прогнозы последствий реализации предлагаемых решений имеют существенное значение для оценки регулирующего воздействия.

2. Пунктом 2 приложения 2 к проекту акта определен перечень категорий работников, которым должны быть выданы медицинские книжки по результатам проведенных обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров (обследований), поведенных в соответствии с приказом N 302н:

работники организаций пищевой промышленности, молочных и раздаточных пунктов, баз и складов продовольственных товаров, имеющие контакт с пищевыми продуктами в процессе их производства, хранения, транспортировки на всех видах транспорта, реализации, а также при проведении санитарной обработки и ремонте инвентаря, оборудования;

работники организаций общественного питания, торговли, буфетов, пищеблоков, в том числе на транспорте;

работники образовательных организаций всех типов и видов, а также детских организаций, не осуществляющих образовательную деятельность (спортивные секции, творческие, досуговые детские организации и тому подобное.);

работники детских и подростковых сезонных оздоровительных организаций;

работники дошкольных образовательных организаций, домов ребенка, организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (лиц, их заменяющих), образовательных организаций интернатного типа, оздоровительных образовательных организаций, в том числе санаторного типа, детских санаториев, круглогодичных лагерей отдыха, а также организаций социального обслуживания, осуществляющих предоставление социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания, полустационарной форме социального обслуживания, в форме социального обслуживания на дому;

работники организаций бытового обслуживания (банщики, работники душевых, парикмахерских;

работники бассейнов и водолечебниц;

работники гостиниц, общежитий, пассажирских вагонов (проводники), стюардессы;

работники организаций медицинской промышленности и аптечной сети, связанные с изготовлением, расфасовкой и реализацией лекарственных средств;

работникам водопроводных сооружений, связанным с подготовкой воды и обслуживанием водопроводных сетей;

работники организаций по переработке молока и изготовлению молочных продуктов.

Кроме того, личные медицинские книжки выдаются учащимся образовательных организаций общего и профессионального образования перед началом и в период прохождения практики в организациях, работники которых подлежат медицинским осмотрам (обследованиям), в соответствии с положениями проекта акта.

Обращаем внимание, что определение перечня категорий работников, которым должны быть выданы медицинские книжки по результатам соответствующих медицинских осмотров, выходит за рамки предмета проекта акта, а также не отнесено к компетенции Минздрава России, в связи с чем пункт 2 приложения 2 к проекту акта должен быть исключен.

При этом следует отметить избыточным и необоснованным распространение проектируемых требований в том числе и на работников, занятых административными и иными вопросами организации, ответственных за финансовый учет, отчетность организации, на работников call-центров, разработчиков программного обеспечения, кадровых работников и так далее, прямо не контактирующих с пищевой продукцией либо не контактирующих с факторами передачи заболеваний (например, пищевыми продуктами), а также на работников предприятий торговли непродовольственными товарами.

Кроме того, торговля может быть осуществлена дистанционным способом продажи товара. Согласно статье 26.1 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" договор розничной купли-продажи может быть заключен на основании ознакомления потребителя с предложенным продавцом описанием товара посредством каталогов, проспектов, буклетов, фотоснимков, средств связи (телевизионной, почтовой, радиосвязи и других) или иными исключающими возможность непосредственного ознакомления потребителя с товаром либо образцом товара при заключении такого договора способами.

3. Как отмечает разработчик, проект акта подготовлен с учетом положений приказа N 302н. Следует отметить, что Минэкономразвития России было подготовлено заключение об экспертизе от 28 мая 2015 года N 13875-ОФ/Д26и на приказ N 302н,в котором был сделан вывод "о необходимости исключения проведения всех предусмотренных приказом N 302н видов осмотров и исследований для работников розничной торговли, либо прямо не контактирующих с пищевой продукцией и занятых административной работой (бухгалтеры, экономисты и пр.), либо не контактирующих с факторами передачи заболеваний (например, пищевыми продуктами), а также для работников предприятий торговли непродовольственными товарами".

Кроме того, письмом Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2016 г. N ОГ-П12-666 было поручено подготовить предложения и принять меры по реализации решений, предусмотренных протоколом заседания Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 29 января 2016 г. N1, согласно которому было предложено Минздраву России совместно с Минтрудом России и Роспотребнадзором завершить работу по подготовке проекта приказа "Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда".

В рамках работы по пересмотру приказа N 302н разработчик в 2017 г. направлял в адрес Минэкономразвития России на заключение об оценке регулирующего воздействия проект приказа Минздрава России "Об утверждении Порядка проведения обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, а также работах, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные при поступлении на работу и периодические медицинские осмотры работников" и проект совместного приказа Минздрава России и Минтруда России "Об утверждении перечня вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные медицинские осмотры при поступлении на работу и периодические осмотры".

Минэкономразвития России были подготовлены соответствующие отрицательные заключения об оценке регулирующего воздействия, информация о которых размещена на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проектов 02/08/08-16/00052497, 02/08/08-16/00052589).

Согласительных процедур разработчиком не проводилось. Доработанные редакции указанных проектов приказов в Минэкономразвития России не поступали.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, считаем необходимым отметить следующее.

При доработке проекта акта следует учитывать, что в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г (от 26 февраля 2019 г. N Пр-294) федеральным органам исполнительной власти необходимо обеспечить введение в действие новых требований, разработанных с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах.

Кроме того, согласно пункту 3 поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 3 июня 2019 г. N ДМ-П36-4534 федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сферах осуществления государственного контроля (надзора) на период реализации механизма "регуляторной гильотины" предписано не допускать установления новых требований, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), не соответствующих вышеуказанному поручению Президента Российской Федерации (далее - Поручение).

Минюст России и Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 4 Поручения осуществляют контроль за исполнением указанного поручения Правительства Российской Федерации при проведении правовой и антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов, оценке регулирующего воздействия проектов актов и государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Одновременно отмечаем, что в соответствии с пунктом 3 плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины" в отдельных сферах государственного контроля, утвержденного Правительством Российской Федерации от 29 мая 2019 г. N 4714п-П36, федеральными органами исполнительной власти, участвующими в реализации механизма "регуляторной гильотины", должна быть разработана новая структура нормативного регулирования в каждой сфере общественных отношений, на основе которой должна осуществляться разработка проектов нормативных правовых актов, содержащих актуализированные требования.

-------------------------------------------

*(1) http://www.gks.ru/free_doc/doc_2019/rusfig/rus19.pdf