Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части совершенствования порядка применения приобретательной давности в качестве основания для возникновения права собственности на недвижимые вещи)" (подготовлен Минэкономразвития России 19.08.2019)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части совершенствования порядка применения приобретательной давности в качестве основания для возникновения права собственности на недвижимые вещи)"
(подготовлен Минэкономразвития России 19.08.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации в части совершенствования порядка применения приобретательной давности в качестве основания для возникновения права собственности на недвижимое имущество" (далее - Законопроект), направленный на внесение изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ)в части совершенствования и уточнения порядка применения приобретательной давности в качестве основания для возникновения права собственности на недвижимые вещи" разработан во исполнение пункта 6 раздела II плана мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2018 г. N 2413-р, а также пункта 12 раздела II плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2019 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 2935-р.

Необходимость принятия Законопроекта определяется также следующими обстоятельствами. Согласно пункту 1 статьи 234 ГК РФ лицо - гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная давность).

Указанная норма требует соотнесения с пунктом 2 статьи 8.1 и пунктом 1 статьи 131 ГК РФ, в которых определено, что все права на недвижимость должны быть зарегистрированы и возникают со дня государственной регистрации. Следовательно, добросовестное владение чужой недвижимостью без регистрации прав на нее невозможно (не принимая в учет переходные правоотношения о ранее возникших правах, считающихся действительными вне зависимости от государственной регистрации (статья 69 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"). В свою очередь, без добросовестного владения невозможно и возникновение прав в порядке приобретательной давности.

В настоящее время в ГК РФ нет ясности относительно начала приобретательной давности, поскольку указанный срок зависит от истечения срока исковой давности. Срок исковой давности зависит в свою очередь от многих иных обстоятельств, в том числе субъективных: какой способ был выбран собственником для защиты своего владения, имело ли нарушение владения частичный характер или собственник был лишен владения полностью, имеются ли основания для восстановления исковой давности.

Неясно также и то, какие обстоятельство или документ свидетельствуют о завершении истечения приобретательной давности. С одной стороны, в пункте 2 статьи 234 ГК РФ говорится о необходимости регистрации прав за новым собственником недвижимости, а с другой стороны - непонятно, каким документом должно быть подтверждено наступление срока исковой давности.

Что касается приобретения прав на земельные участки в порядке приобретательной давности, то данная возможность существенно ограничивается положениями статьи 214 ГК РФ, предусматривающей, что земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью. Таким образом, любое фактическое владение земельным участком признавалось недобросовестным и не влекло возникновения прав в силу давностного владения (пункт 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав"). Между тем в Российской Федерации числится значительное количество земельных участков, используемых гражданами фактически на протяжении длительного времени. Такое использование объясняется и тем, что во время Великой Отечественной войны были уничтожены документы, касающиеся ранее предоставленных в установленном порядке земельных участков, и тем, что в разное время по различным причинам (в том числе чрезвычайного характера) объекты капитального строительства строились в сжатые сроки без соблюдения правил отвода земельных участков, а также с нарушениями порядка предоставления земельных участков в 50-80-х годах, особенно на условиях вторичного землепользования, т.е. участков, предоставленных бывшими колхозами (совхозами) или государственными предприятиями своим работникам. Неоформленность земельных правоотношений препятствует оформлению прав на здания, их реконструкции, сокращает размер земельных платежей.

Сложившаяся судебная практика предусматривает необходимость постановки недвижимой вещи на учет в качестве бесхозяйной как условие для дальнейшего признания права частной собственности на нее, поскольку именно в этом случае возможно добросовестное владение такой вещью. При этом суды опираются на положения пункта 3 статьи 225 ГК РФ. Очевидно, что это ставит фактического владельца в непредсказуемую зависимость от действий органов местного самоуправления. При этом муниципалитеты не заинтересованы тратить свои средства на описание и постановку на учет имущества, в котором нет необходимости для решения вопросов местного значения, что не дает возможности для дальнейшего приобретения имущества частными лицами.

Между тем вопрос о приобретении прав на сооружения в порядке приобретательной давности стоит еще более остро, чем в отношении земельных участков. Например, права примерно на 720 тыс. км линейных объектов не могут быть оформлены из-за отсутствия на них правоустанавливающих документов. Этому есть целый ряд причин: во-первых, вследствие ускоренной приватизации имущества, включаемого в уставный капитал, оно не было описано надлежащим образом, что привело к невозможности подтверждения прав на большое количество зданий и сооружений; во-вторых, значительная часть сооружений была построена в 70-90-х годах прошлого века так называемым хозяйственным способом, т.е. без получения разрешений и оформления постройки; в-третьих, в отсутствие правил технического подключения многие линейные объекты были построены застройщиками и переданы на обслуживание линейным компаниям без надлежащего оформления возникновения и перехода прав собственности.

Что касается международного опыта регулирования схожих отношений, то следует отметить, что приобретение права собственности в порядке приобретательной давности присутствует в законодательстве большинства развитых стран различных правовых систем как способ замещения собственника, устранившегося от владения. Этот институт сочетает в себе частный и общественный интерес: частный интерес заключается в приобретении недвижимости, а общественный - в увеличении платежей, правовой определенности в обороте недвижимости, увеличении производственных сил и деловой активности.

Безусловно, что в каждой из стран существуют свои условия для применения приобретательной давности и они зависят не столько от правовой семьи, сколько от наличия развитой системы регистрации прав. Так, в Англии и США, несмотря на принадлежность стран к системе общего права, приобретательная давность по-разному определяет ключевое условие ее возникновения.

Законодательство США определяет следующие условия приобретения прав на недвижимость в силу давности: открытость, беспрерывность, существенность (т.е. значительное число действий, придающих владению насыщенное содержание) владения на протяжении длительного срока (от 7 до 20 лет). В штатах с более дешевой землей срок приобретательной давности, как правило, меньше, но жесткой зависимости между ценой земли и сроком приобретательной давности нет. Больше половины штатов также требуют и добросовестного поведения владельцев (хотя бы действующих и в добросовестном заблуждении). Но при этом нужно понимать, что система регистрации прав в каждом штате своя. Всего в трех штатах она отдаленно похожа на немецкую систему записи прав в поземельной книге. В остальных случаях это цепочка записей о сделках, притязаниях (в том числе сделанных непоследовательно и отрывочно), которые не проверяются и, соответственно, не гарантируются государством. Большинство сделок и переход прав по ним считается состоявшимся независимо от передачи сведений о сделках в регистрационное бюро. Границы земельных участков не имеют официального подтверждения в отрытом для общества кадастре, именно поэтому фактическое давностное владение является важным показателем действительной границы земельного участка и права на недвижимость. Добросовестность занятия чужого земельного участка, по американским законам почти никак не увязана с записями о регистрации прав в странах, имеющих такую систему.

В противоположность этому примеру можно привести опыт Англии, где система регистрации прав имеется. В соответствии с английским законом никакое право не может возникнуть, не будучи зарегистрированным. Таким образом, и право, основанное на приобретательной давности, также подлежит регистрации. Особенностью английской системы регистрации прав является то, что она предполагает несколько степеней защиты зарегистрированного права. Выделяются полноценные права, обеспеченные полной защитой и признанием государства, владелец которых имеет право на возмещение от органа регистрации, если право было утрачено не по его воле. Имеются также относительные права, признаваемые на основании документов, хотя и имеющих определенные недостатки, но все-таки свидетельствующих о наличии прав, а также если история указанных прав указывает на владение недвижимостью сроком меньше приобретательной давности. Владельцы данных прав защищены против владельцев меньших прав и (или) притязаний лиц, основанных на худших правовых основаниях.

Но есть также возможность регистрации заявленных прав, которые могут быть исключены из реестра прав по требованиям владельцев полноценных и относительных прав, но имеют некоторую защиту против фактических притязаний иных лиц. Относительные и заявленные права в случае, если они находятся в реестре прав без оспаривания в течение 12 полных лет или 40 лет для заповедников (срок приобретательной давности в Англии), в силу закона превращаются в полноценные права. Это обстоятельство не нуждается в судебном доказывании. Таким образом, добросовестность по английскому закону не является необходимым условием для приобретения прав, а принцип открытости владения был видоизменен в принцип открытости правопритязания, открытость владения доказывать не требуется в силу открытости реестра прав. Следует отметить, что, как правило, указанной возможностью пользуются те лица, которые давно владеют недвижимостью, документы на которую не сохранились либо не оформлялись (наследники, не подавшие заявление о вступлении в наследство, учредители ликвидированного юридического лица и т.п.), но владение данных лиц бесспорно признается их соседями. В Швеции и Финляндии действуют законы об административном признании незарегистрированных прав, если фактическое открытое и непрерывное владение недвижимостью составляет более 15 лет. В этом случае государственный землеустроитель решает как вопросы установления границы соответствующего земельного участка, так и установления правового основания для регистрации прав. Им является решение указанного служащего. При этом землеустроитель полагается как на свидетельские показания соседей, так и на документы, связанные с возникновением фактического владения, например, когда земельный участок был разделен и (или) использовался фактическим владельцем с нарушением действующего порядка. Эти отношения являются отживающими, так как новое образование недвижимости и владение недвижимостью признаются с конца ХX века, только если было начато в соответствии с законом. Таким образом, на примере указанных стран видно, когда приобретательная давность используется как своеобразное дополнение к регулированию ранее возникших правоотношений, которые целесообразно сохранить, но уже в качестве оформленных прав на недвижимость.

Очень востребованы положения о приобретательной давности в развивающихся странах, где остро стоит вопрос о закреплении прав, преобразовании племенных и общинных прав в права частной собственности. В Кении, Бангладеше, Нигерии закрепление участков в частную собственность происходило в пользу членов местных общин, продолжительно пользовавшихся землей. В этом случае вопрос образования или уточнения границ земельных участков, приобретаемых по праву давности, решался одновременно с закреплением прав на земельные участки в собственность отдельных лиц. При этом решения о закреплении земельных участков принимаются комиссиями, имеющими в качестве присяжных поверенных выборных представителей местной общины. Таким образом, общими чертами иностранного законодательства, регулирующего вопрос о приобретательной давности, являются требования: открытость владения (правопритязания), продолжительное и непрерывное владение, к которому может добавляться срок признания владения предшественником фактического владельца.

Другие же условия - добросовестность владения, судебное признание права собственности в силу давности владения - не являются обязательными этого правового института. Данные обстоятельства зависят от развитости системы регистрации прав, количества решений, которые предстоит принять по узакониванию недвижимости, находящейся в фактическом владении у граждан и организаций. Кроме того, Законопроектом в исключительных случаях вводится сокращенный срок (семь лет) приобретательной давности в отношении линейных объектов, являющихся объектами повышенной опасности или объектами, необходимыми для обеспечения населения коммунальными услугами, которые необходимо во всех случаях на любом этапе жизненного цикла содержать в надлежащем состоянии.

Следует отметить, что вместе с представленным Законопроектом предполагается принятие законопроекта, вносящего изменения в земельное законодательство и законодательство о градостроительной деятельности.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Принятие федерального закона не окажет влияние на достижение целей государственных программ Российской Федерации.