Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статьи 5 и 66 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (в части наделения Росприроднадзора полномочиями по обращению в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в случае выявления нарушения требований в области охраны окружающей среды и природопользования)"
(от 15.08.2019 г. N 27129-СШ/Д26и)
Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 5 и 66 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.
Проект акта разработан в инициативном порядке в целях закрепления полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственный экологический надзор, на обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.
Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и не содержит риска увеличения расходов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители и граждане, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в случае неустранения выявленных нарушений требований в области охраны окружающей среды и природопользования.
Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 15 февраля по 7 марта 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/02-19/00088507). Поступившие в ходе публичных обсуждений замечания и предложения включены разработчиком в сводку предложений и прокомментированы.
В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 6 по 12 августа 2019 года. В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции ПАО "НЛМК", ПАО "ЛУКОЙЛ", ООО МСП "ОПОРА РОССИИ", АО "Сибирская угольная энергетическая компания", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "Фортум", которые были учтены при подготовке настоящего заключения.
С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, а также поступивших позиций Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость доработки проекта акта по следующим замечаниям.
1. Проектом акта предлагается наделить органы государственной власти Российской Федерации полномочиями по обращению в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (статья 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ)).
Согласно сводному отчету предлагаемое проектом акта регулирование направлено на расширение полномочий Росприроднадзора. Вместе с тем дополнение Федерального закона N 7-ФЗ предлагаемыми проектом акта положениями затрагивает полномочия не только Росприроднадзора, но и других органов государственной власти Российской Федерации, что существенно расширяет сферу регулирования проекта акта без какого-либо обоснования.
Действующее законодательство наделяет Росприроднадзор и его территориальные органы достаточными полномочиями для комплексного решения возложенных на него задач, в частности, путем принятия предусмотренных законодательством мер в рамках федерального государственного экологического надзора, а именно:
- привлечения к административной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды (глава 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ);
- вынесения представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению нарушений, с возложением на привлекаемое лицо обязанностей по исполнению и ответу на него (статья 29.13 КоАП РФ);
- выдачи предписаний об устранении нарушений и контроля за их исполнением, включая проведение соответствующих внеплановых проверок (абзац четвертый пункта 1 статьи 66 Федерального закона N 7-ФЗ, статья 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля");
- применение мер ответственности за невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (статья 19.5 КоАП РФ);
- применение мер ответственности за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 19.6 КоАП РФ);
- предъявления исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (статья 5 Федерального закона N 7-ФЗ).
Также согласно, информации представленной разработчиком, Росприроднадзор и его территориальные органы подают иски на основании пункта 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" (далее - Постановление N 21), относящем федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять государственный экологический надзор, и их территориальные органы к субъектам обращения в суд по делам о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
2. Проектом акта предлагается наделить должностных лиц органов государственного надзора, являющихся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, полномочиями по обращению в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (статья 66 Федерального закона N 7-ФЗ).
Вместе с тем формулировка полномочий представляется расширительной и наделяет должностных лиц дискреционными полномочиями в данной сфере.
В частности, отсутствие критериев нарушений в сфере охраны окружающей среды, в отношении которых возможна подача искового заявления в суд с требованием прекращения хозяйственной деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, может быть сопряжена с подачей исков с подобными требованиями по любым нарушениям законодательства об охране окружающей среды (даже по незначительным, например, из-за отсутствия необходимой разрешительной документации), а не только из-за неисполнения предписаний Росприроднадзора, как это указано в сводном отчете.
При этом необходимо отметить, что сам факт отсутствия того или иного разрешительного документа в области охраны окружающей среды нельзя однозначно рассматривать как основание для ограничения, приостановления и (или) запрещения в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности.
В частности, статьей 3.12 КоАП РФ предусмотрено, что административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. При этом административное приостановление деятельности назначается только в случаях, предусмотренных КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
В проекте акта подобные ограничения случаев обращения уполномоченного органа в суд с иском об ограничении, приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности отсутствуют.
Таким образом, в случае принятия проекта акта возможно возникновение рисков, связанных с наделением должностных лиц дискреционными полномочиями в данной сфере, что в отсутствие реального ущерба окружающей среде может повлечь нарушение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
3. Согласно пояснительным материалам к проекту акта в случае неисполнения ранее выданного предписания должностные лица Росприроднадзора проводят внеплановую проверку и повторно выдают предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований.
Вместе с тем выдача должностным лицом Росприроднадзора повторного предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований не может являться гарантией устранения выявленного нарушения законодательства Российской Федерации. В целях обеспечения устранения последствий выявленных нарушений Росприроднадзор и его территориальные органы обращаются в суды на основании пункта 31 Постановления N 21, согласно которому субъектами обращения в суд по делам о нарушениях законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования являются в том числе федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять государственный экологический надзор, и их территориальные органы. Несмотря на складывающуюся в целом в пользу Росприроднадзора правоприменительную практику, в связи с отсутствием законодательного закрепления соответствующих полномочий органов государственного экологического надзора в отдельных случаях указанные заявления судами не принимаются, что приводит к возложению обязанности по оплате соответствующих судебных издержек на Росприроднадзор (его территориальный орган).
Следовательно, действующее регулирование, по мнению разработчика, существенно влияет на материальные затраты Росприроднадзора, в том числе в части проведения внеплановых проверок.
Стоит отметить, что разработчиком не приведена оценка затрат Росприроднадзора и его территориальных органов на осуществление полномочий по контролю (надзору) (пункт 3 сводного отчета), не оценено возможное снижение расходов уполномоченного органа в случае принятия и вступления в силу проекта акта (пункт 9 сводного отчета), не указано количество случаев, в которых суды отказали в принятии иска к рассмотрению (пункт 3 сводного отчета), в связи с чем предлагаемое проектом акта регулирование требует дополнительного обоснования.
С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.