Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка ввода аттракционов в эксплуатацию" (от 12.08.2019 г. N 26483-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка ввода аттракционов в эксплуатацию" (далее соответственно - проект акта, Порядок), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании пункта 78 Технического регламента Евразийского экономического союза "О безопасности аттракционов", принятого решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 октября 2016 г. N 114 (далее - ТР ЕАЭС 038/2016), в соответствии с которым ввод аттракционов в эксплуатацию осуществляется в порядке, установленном законодательством государств-членов Евразийского экономического союза.

На основании пункта 1.6 сводного отчета целью проекта акта является законодательное закрепление порядка ввода аттракционов в эксплуатацию.

В соответствии с пунктом 7.1 сводного отчета предлагаемым проектом акта могут быть затронуты интересы 7 000 юридических лица и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых связана с аттракционами.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 25 апреля по 29 мая 2019 года посредством размещения указанных документов ?на официальном сайте в информационно-коммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/03-19/00089338).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в период с 25 июля по 1 августа 2019 года проведены публичные консультации по проекту акта, по итогам которых в Минэкономразвития России поступили позиции Аппарата уполномоченного по защите прав предпринимателей в Чеченской Республике, Инспекции гостехнадзора Республики Башкортостан, Государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Кировской области, Государственной инспекции гостехнадзора Чеченской Республики, Государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Липецкой области, Департамента экономики и стратегического планирования Ярославской области, Министерства экономического развития и промышленности Республики Карелия, Министерства экономики Республики Татарстан, Министерства предпринимательства, торговли и туризма Республики Саха (Якутия), Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области совместно с Министерством промышленности и транспорта Ульяновской области, Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, Правительства Хабаровского края совместно с Министерством экономического развития Хабаровского края, не содержащие замечаний и предложений в отношении проекта акта, а также позиции эксперта Кулагина Сергея Леонидовича, ООО СФ "КЕДР", ИП Мирзаева Рената Магарамовна, ООО "Парк культуры", Государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Липецкой области, которые частично учтены в настоящем заключении. Также поступили отдельные предложения и замечания, рекомендуемые для рассмотрения разработчику в целях их возможного учета при доработке проекта акта (прилагаются).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Минэкономразвития России по результатам рассмотрения проекта акта обращает внимание на наличие следующих возможных рисков его принятия в представленной редакции.

1. В соответствии с пунктом 2 Порядка предполагается, что под вводом аттракциона в эксплуатацию понимается начало работы аттракциона с пассажирами после прохождения обязательной процедуры его государственной регистрации (постановки на учет).

При этом положением пункта 2 проект акта проектируется вступление в силу проекта акта со дня его официального опубликования.

Вместе с тем письмом Минсельхоза России от 4 марта 2019 г. N ДХ-19-19/2611 в адрес Минэкономразвития России ранее поступал проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка государственной регистрации аттракционов" (далее - проект порядка регистрации) в целях подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия. Письмом Минэкономразвития России от 28 марта 2019 г. N 9420-СШ/Д26и в адрес Минсельхоза России направлено заключение об оценке регулирующего воздействия, содержащее замечание о необходимости установления переходного периода вступления в силу отдельных положений проекта порядка регистрации.

В соответствии с пунктом 59 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, Минсельхозом России проведено согласительное совещание (протокол согласован письмом Минэкономразвития России от 23 апреля 2019 г. N 12730-СШ/Д26и, далее - согласительное совещание), по итогам которого принято решение об урегулировании указанного замечания и о необходимости изложения указанного пункта в следующей редакции: "Аттракционы, введенные в эксплуатацию до вступления в силу настоящего Порядка и не зарегистрированные в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, подлежат государственной регистрации в следующие сроки:

с высокой степенью потенциального биомеханического риска (RB-1) - до истечения двенадцати месяцев с даты утверждения настоящего Порядка,

со средней степенью потенциального биомеханического риска (RB-2) - до истечения пятнадцати месяцев с даты утверждения настоящего Порядка,

с низкой степенью потенциального биомеханического риска (RB-3) - до истечения восемнадцати месяцев с даты утверждения настоящего Порядка.".

Учитывая, что Порядком проектируется ввод аттракционов в эксплуатацию после прохождения государственной регистрации, представляется целесообразным гармонизировать сроки вступления проекта акта с обозначенными переходными периодами вступления в силу проекта порядка регистрации в целях исключения рисков правоприменительной практики.

2. Исходя из редакции пункта 7 Порядка проектируется перечень документов, наличие которых у эксплуатанта необходимо перед вводом в эксплуатацию аттракциона.

2.1. Следует обратить внимание, что проектом порядка регистрации спроектирован перечень документов, необходимых для представления эксплуатантом или его представителем в орган гостехнадзора по месту установки аттракциона для осуществления государственной регистрации аттракциона.

Отмечаем, что в рамках согласительного совещания Минсельхозом России было указано, что в Порядке проектируется аналогичный предусмотренному в проекте порядка регистрации перечень документов, необходимых для ввода аттракциона в эксплуатацию. При этом исходя из подпункта "з" пункта 20 проекта порядка регистрации эксплуатант должен иметь заверенные эксплуатантом копии журналов, обеспечивающих учет выполнения требований по эксплуатации, а также техническому обслуживанию и ремонту аттракциона (для аттракционов, ранее находившихся в эксплуатации, - за период не менее чем 12 месяцев до даты подачи заявления, а если аттракцион эксплуатировался менее 12 месяцев - за период эксплуатации аттракциона). Подпунктом "е" пункта 7 Порядка проектируется требование о наличии у эксплуатанта журналов, обеспечивающих учет выполнения требований по эксплуатации, а также техническому обслуживанию и ремонту аттракциона. Поскольку требования указанных пунктов представляются не вполне аналогичными, предлагается проработать вопрос о синхронизации требований ко всем документам, предусмотренным пунктом 20 проекта порядка регистрации, и всем документам, предусмотренным пунктом 7 Порядка, в целях исключения рисков установления избыточных требований и ограничений в отношении субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

2.2. В соответствии с подпунктом "а" пункта 7 Порядка перед вводом аттракциона в эксплуатацию устанавливается необходимость наличия документа, подтверждающего факт внесения записи об эксплуатанте в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, а также документа, удостоверяющего личность эксплуатанта (его представителя). Вероятно, в качестве указанных документов разработчиком подразумевается выписка из соответствующих реестров.

Следует отметить, что требование о наличии соответствующих документов (выписки из соответствующих реестров) представляется избыточным для целей ввода в эксплуатацию аттракциона эксплуатантом.

Следует обратить внимание, что документ, подтверждающий факт внесения записи об эксплуатанте в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, при необходимости может быть запрошен органом исполнительной власти самостоятельно.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить указанный подпункт из редакции Порядка.

2.3. Положением подпункта "л" пункта 7 Порядка предполагается наличие в установленных случаях акта уполномоченной организации, подтверждающего соответствие фундамента аттракциона или пути требованиям, установленным производителем аттракциона. Одновременно подпунктом "о" пункта 20 проекта порядка регистрации предполагается наличие акта специализированной организации о соответствии фундамента аттракциона или пути требованиям, установленным производителем аттракциона (при наличии фундамента или обустроенного пути, за исключением аттракционов, стоящих на кадастровом учете). Следует отметить, что из текста Порядка остается неясным, являются ли "уполномоченная организация" и "специализированная организация" идентичными юридическими лицами. В целях исключения рисков правоприменительной практики представляется необходимым проработать вопрос о гармонизации понятий, установленных в пункте 20 проекта порядка регистрации и пункте 7 Порядка.

Кроме того, предлагаемое проектом порядка регистрации и рассматриваемым Порядком регулирование носит недостаточно определенный и невыполнимый характер в части использования понятий "специализированная организация" и "уполномоченная организация". Необходимость проведения указанной процедуры в настоящее время не установлена действующими нормативными правовыми актами. Из редакции проекта порядка регистрации и Порядка остается неясным, какие организации, кем и в каком порядке относятся к специализированным и/или уполномоченным, какие и какими нормативными правовыми актами установлены требования к таким организациям, в каком порядке подтверждается соответствие фундамента аттракциона требованиям, установленным производителем, каковы требования к акту соответствующей организации и каков срок действия такового акта.

Дополнительно обращаем внимание, что устанавливаемое Порядком требование противоречит положениям подпункта "д" пункта 77 ТР ЕАЭС 038/2016, которыми предусмотрено, что если аттракцион монтируется (собирается, устанавливается) на фундамент, то безопасность фундамента должна быть подтверждена до начала монтажа (сборки, установки) аттракциона. Фундаменты должны соответствовать требованиям законодательства государства-члена в области строительства.

Учитывая изложенное, вопросы установления требований к фундаментам и оценке неопределенными организациями соответствия фундаментов установленным производителем аттракциона требованиям не соответствуют законодательству Союза в области технического регулирования и не относятся к сфере регулирования проекта акта.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным исключить из редакции Порядка подпункт "л" пункта 7.

3. Пунктом 5 Порядка предлагается установить, что комиссия по приему аттракциона (далее - Комиссия) рассматривает представленные эксплуатантом документы, предусмотренные пунктом 7 настоящего Порядка, определяет соответствие аттракциона указанным документам, проводит проверку и пробный пуск аттракциона.

Таким образом из текста Порядка остаются неясными порядок и предмет проведения проверки аттракциона Комиссией, а также перечень требований, на предмет соблюдения которых осуществляется указанная проверка, что несет риски правоприменительной практики. Учитывая изложенное, представляется целесообразным установить порядок проведения соответствующей проверки Комиссией и указать перечень соответствующих требований.

4. Согласно пункту 8 Порядка предполагается, что нестационарный аттракцион подлежит вторичному вводу в эксплуатацию. Следует обратить внимание, что положениями Порядка, а также ТР ЕАЭС 038/2016 не определено понятие "нестационарный аттракцион".

Одновременно требуется обратить внимание, что согласно определенной пунктом 3 ТР ЕАЭС 038/2016 области применения указанный технический регламент распространяется на временно устанавливаемые (перевозимые) аттракционы и стационарные аттракционы (собранные на фундаментах или без фундаментов).

В целях исключения рисков правоприменительной практики представляется целесообразным привести терминологию Порядка в соответствие с требованиями ТР ЕАЭС 038/2016.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

С учетом информации, представленной разработчиком, в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Приложение к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект постановления Правительства Российской Федерации

Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности по проекту постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка ввода аттракционов в эксплуатацию" (далее соответственно - проект акта, Порядок)

Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта.

Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие, а также в ряд органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Всего по результатам публичных консультаций было получено 24 отзыва от:

1. Ассоциации "ГОРОД";

2. Российской Ассоциации Парков и Производителей Аттракционов;

3. Администрации Приморского края;

4. Аппарата уполномоченного по защите прав предпринимателей в Чеченской Республике;

5. Государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Кировской области;

6. Государственной инспекции гостехнадзора Чеченской Республики;

7. Государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Липецкой области;

8. Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края;

9. Департамента экономики и стратегического планирования Ярославской области;

10. Инспекции гостехнадзора Республики Башкортостан;

11. Инспекции гостехнадзора Белгородской области;

12. Комитета по экономике и развитию Курской области совместно с Государственной инспекцией Курской области по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники с соответствующими государственными инспекциями городов и районов;

13. Министерства предпринимательства, торговли и туризма Республики Саха (Якутия);

14. Министерства сельского хозяйства Кабардино-Балкарской Республики;

15. Министерства экономики Республики Татарстан;

16. Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области совместно с Министерством промышленности и транспорта Ульяновской области;

17. Министерства экономического развития и промышленности Республики Карелия;

18. Правительства Хабаровского края совместно с Министерством экономического развития Хабаровского края;

19. ООО "НЦБ "Русские горки";

20. ООО СФ "КЕДР";

21. ООО "Парк культуры";

22. Благотворительного фонда "Парк культуры и отдыха";

23. ИП Мирзаева Рената Магарамовна;

24. Эксперта Кулагина Сергея Леонидовича.

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций по проекту акта

N п/п	Пункт проекта акта	Замечания и (или) предложения
1.	В целом по проекту акта	В настоящее время имеются трудности в получении акта оценки технического состояния аттракциона (технического освидетельствования), выданного организацией, аккредитованной в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации (далее специализированная организация), так как в связи с большой загруженностью специализированных организаций срок проведения обследования и выдачи соответствующего документа занимает продолжительное время. Так, аттракционы, приобретенные в 2019 году, пройдут техническое освидетельствование только в 2020 году, что задерживает ввод объекта в эксплуатацию и приводит к экономическим потерям субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.
2.	В целом по проекту акта	Возможный риск - это формализация процесса ввода в эксплуатацию, т.е. оформление документов без выполнения необходимых процедур. К негативным последствиям следует отнести существенное затруднение эксплуатации передвижных (мобильных) аттракционов. Поскольку все аттракционы подлежат государственной регистрации, то и ввод в эксплуатацию всех аттракционов (пункт 2) будет проходить практически одномоментно, что приведет к очень большому объему работ по проверкам, испытаниям, освидетельствованиям и документальному оформлению этих процедур. Эта пиковая нагрузка может оказаться для некоторых эксплуатантов неподъемной.
3.	В целом по проекту акта	Для оптимизации процесса следует оценить возможность своевременного и последовательного выполнения процедур подготовки аттракциона к регистрации (контрольная проверка), полной проверки, освидетельствования специализированной организации, составления акта о вводе в эксплуатацию. Блок схема этих мероприятий понятна, но временные рамки аморфны.
4.	В целом по проекту акта	Необходим переходный период сроком не менее одного года, а лучше 2 года, для подготовки документации по регистрации аттракционов, а так же выделения денежных средств на указанные расходы в эксплуатирующих аттракционы организациях.
5.	В целом по проекту акта	Страхование гражданской ответственности должно быть добровольной на переходный период (2 года), так введение данной меры повлечет повышение стоимости оказания услуги. 2 года нужны для смягчения перехода по повышению связанные с затратами на регистрацию аттракционов и страхованием.
6.	В целом по Порядок	Порядок представляется излишним, так как процедуру ввода может быть определена в рамках регистрации аттракционов.
7.	В целом по Порядку	Порядок прямо противоречит Техническому регламенту Евразийского экономического союза "О безопасности аттракционов", принятого решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 октября 2016 г. N 114 (далее - ТР ЕАЭС 038/2016).
8.	В целом по Порядку	Порядок не учитывает разницу в видах и типах аттракционов. Необходим дифференцированный подход к вводу в эксплуатацию различных по назначению игровых объектов.
9.	В целом по Порядку	Порядок противоречит порядку ввода аттракционов в эксплуатацию, описанных в ТР ЕАЭС 038/2016. Безопасность аттракциона определяют не акты о монтаже и регулировки, а сертификат соответствия, выдаваемый после сертификации. Ежегодный допуск к эксплуатации согласно ТР/ЕАЭС 038-2016 требует проверки испытательной лаборатории.
10.	В целом по Порядку	Риски принятия Порядка незначительны и связаны с временными затратами, связанными с проведением дополнительной процедуры ввода аттракционов в эксплуатацию.
11.	Пункт 2 Порядка	В пункте 2 Порядка проекта указано, что ввод в эксплуатацию это начало работы после прохождения регистрации в надзорном органе. Однако, ввод в эксплуатацию - это определенная процедура, конечным результатам которой является акт ввода в эксплуатацию и проводится она после монтажа, межсезонного хранения, ремонта, крупной модификации или аварии. В пункте 8 ТР ЕАЭС 038/2016 указан термин: "ввод аттракциона в эксплуатацию" - начало работы аттракциона с пассажирами после прохождения необходимых процедур оценки соответствия требованиям настоящего технического регламента. Необходимые процедуры описаны в пунктах 4, 5, 6, 7. Конечный документ акт ввода аттракциона в эксплуатацию должен предоставляться в органы надзора при регистрации аттракциона, т.е. сначала процедура ввода аттракциона в эксплуатацию, а затем регистрация аттракциона. Регистрации подлежит готовый к эксплуатации аттракцион после проведения всех необходимых процедур.
12.	Пункты 5, 8 Порядка	Пункты 5, 8 Порядка проектируют, что для временно устанавливаемых (перевозимых) аттракционов составления акта по месту фактического размещения проблематично. Наличие комплекта документов, указанных в пункте 7, у персонала, эксплуатирующего мобильные аттракционы под большим вопросом. Акт о вводе таких аттракционов в эксплуатацию должен базироваться на основном акте и акте по месту текущей эксплуатации мобильного аттракциона. Этот акт должен включать документы по отводу территории, подключению к энергосистемам, обустройству заземления и т.п.). В противном случае мобильные аттракционы становятся экономически неэффективными, а их ввод в эксплуатацию имеет коррупционные предпосылки. В случае перемещения (изменения места установки) безфундаментного аттракциона в пределах парка культуры и отдыха вторичный ввод в эксплуатацию не имеет смысла.
13.	Пункт 7 Порядка	Документы для ввода в эксплуатацию аттракционов должны совпадать с пакетом документов по регистрации аттракционов один в один.
14.	Пункт 7 Порядка	Аттракционы должны вводиться на рынок при наличии знака ЕАС обращения на рынке, а постановление вводит иной знак (пункт 7 Порядка)
15.	Пункт 7 Порядка	В подпункте "з" пункта 7 Порядка указан акт (акты) о приемке аттракциона после завершения монтажа (сборки, установки), необходимый для ввода аттракциона в эксплуатацию. Указанный акт может отсутствовать у эксплуатанта в связи с давностью проведения монтажа (сборки, установки) аттракциона или утерей при передаче аттракционов от одного эксплуатанта другому при заключении договоров аренды. В связи с этим считаем целесообразным описать алгоритм действий эксплуатанта в случае отсутствия документов, предусмотренных подпунктом "з" пункта 7 Порядка.
16.	Подпункт "и" пункта 7 Порядка	В подпункте "и" пункта 7 Порядка указано, что акт оценки технического состояния выдается аккредитованной организацией, однако в пункт 130 ТР ЕАЭС 038/2016 указано, что оценка технического состояния аттракциона проводится организацией аккредитованная (уполномоченная) в порядке, установленном законодательством. В сводке предложений к данному проекту в пункте 11 данное замечание было указано и в графе "комментарии разработчика" указано "учтено", однако в представленном проекте документа данное противоречие осталось без изменений, что создает трудности и проблемы при эксплуатации аттракционов, т.к. противоречит требованиям действующего законодательства, а именно ТР ЕАЭС 038/2016.
17.	Подпункт "л" пункта 7 Порядка	Вопрос ежегодного получения актов от организации о соответствии фундаментов. Дом построили и каждый год составлять акт - нигде и ни в каком строительном бизнесе такого нет, а на аттракционы предлагается получать акты. Это делается однократно при строительстве фундамента и составляются акты на проведение скрытых работ, с приглашением инспектора стройнадзора. Если предусмотрен фундамент необходимо это делать согласно строительных норм однократно при строительстве фундамента и составлять акты на проведение скрытых работ, с приглашением инспектора стройнадзора.
18.	Подпункт "л" пункта 7 Порядка	В подпункте "л" пункта 7 Порядка вводится новое требование по подтверждению соответствия фундамента аттракциона требованиям его изготовителя уполномоченной организацией. Данная процедура ранее не проводилась и не требовалась при вводе аттракциона в эксплуатацию и его регистрации в надзорных органах. Поэтому много вопросов по этому пункту: кто и кем уполномочен выполнять такие работы; каким документом данные работы подтверждаются; на какой срок выдается подтверждение соответствия фундаментов; Данное требование несет дополнительную финансовую нагрузку на бизнес в индустрии развлечений и отдыха, однако числовые данные привести нет возможности из-за отсутствия сведений по стоимости таких работ, т.к. данные работы ранее не проводились.
19.	Подпункт "н" пункта 7 Порядка	Страхование здоровья и жизни физических лиц представляется целесообразным, но требование по страхованию имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, вреда окружающей среде при эксплуатации аттракциона представляется избыточным;
20.	Подпункты "л", "и" пункта 7 Порядка	Подпункты "л", "и" пункта 7 Порядка противоречат действующими законодательству и являются невыполнимыми на практике.