Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка выдачи разрешений российским эксплуатантам гражданской авиации на выполнение международных полетов" (от 22.08.2019 г. N 28053-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка выдачи разрешений российским эксплуатантам гражданской авиации на выполнение международных полетов" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта приказа размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=92667.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 28 июня по 25 июля 2019 года.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 9 августа по 14 августа 2019 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от АО "Авиакомпания "Аврора", АО "Авиакомпания Сибирь", АО "Авиакомпания Конверс Авиа", ФГБУ "СЛО "Россия", АО АК "АВИАКОН ЦИТОТРАНС", учтенные при подготовке настоящего заключения.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не содержит риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

По итогам рассмотрения проекта акта к нему могут быть представлены следующие замечания.

1. Проект акта устанавливает правила выдачи, приостановления и отзыва разрешений российским эксплуатантам гражданской авиации на выполнение международных полетов (далее - разрешение на выполнение международных полетов)*(1), выдаваемых Росавиацией в форме издания приказа.

Согласно пункту 3 проекта акта международные полеты российскими эксплуатантами гражданской авиации выполняются при наличии такого разрешения. Проект акта не содержит исключений для каких-либо случаев выполнения международных полетов.

Вместе с тем в соответствии с частью 4 статьи 79 Воздушного кодекса Российской Федерации международные полеты воздушных судов выполняются на основе международных договоров Российской Федерации или разрешений, выдаваемых в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, Воздушным кодексом Российской Федерации выдача разрешений предусматривается только для международных полетов, выполняемых вне международных договоров Российской Федерации.

Учитывая изложенное, проект акта вступает в противоречие с нормами Воздушного кодекса российской Федерации и подлежит приведению в соответствие с частью 4 статьи 79 Воздушного кодекса Российской Федерации.

2. При этом необходимо отметить, что действующим законодательством Российской Федерации для российских эксплуатантов воздушных судов, осуществляющих международные полеты, уже предусмотрены следующие разрешительные режимы деятельности:

- получение сертификата эксплуатанта на право осуществления коммерческих воздушных перевозок, выдаваемого в соответствии со статьей 61 Воздушного кодекса Российской Федерации;

- получение лицензии на право осуществления деятельности по перевозкам пассажиров, грузов воздушным транспортом в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";

- получение допуска перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии,к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов в соответствии с Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта предоставления государственной услуги по допуску перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов, утвержденным приказом Минтранса России от 7 мая 2015 г. N 162.

Кроме того, в соответствии со статьей 70 Воздушного кодекса Российской Федерации полет воздушного судна выполняется в соответствии с планом полета, представленным пользователем воздушного пространства соответствующему органу единой системы организации воздушного движения, при наличии разрешения на использование воздушного пространства.

В соответствии с пунктом 4 проекта акта выдача разрешений на выполнение международных полетов российскими эксплуатантами гражданской авиации осуществляется в целях повышения уровня безопасности полетов, усиления контроля за техническим обслуживанием воздушных судов российских эксплуатантов гражданской авиации, а также соблюдения летным и кабинным экипажем режима труда и отдыха при выполнении полетов за пределами воздушного пространства Российской Федерации.

Представляется, что проект акта не позволит достичь заявленной цели в связи с тем, что предоставляемые эксплуатантом в соответствии с проектом акта сведения не позволяют оценить уровень безопасности, осуществить контроль за техническим обслуживанием воздушных судов, а указанные цели могут быть достигнуты путем реализации уже существующих норм законодательства Российской Федерации, обозначенных выше.

Также отмечаем, что по информации, представленной субъектами предпринимательской деятельности, в отношении российских эксплуатантов воздушных судов может осуществляться порядка восьми плановых проверок в год, включая проверки на перроне и проверки на маршруте (в полете).

Таким образом, можно сделать вывод, что в случае необходимости повышения уровня безопасности международных полетов целесообразно вносить изменения в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации.

3. Согласно пунктам 5 и 6 проекта акта разрешение на выполнение международных полетов выдается Росавиацией фактически в случае направления эксплуатантом воздушных судов обязательства по представлению в Федеральное государственное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации" (далее - ФГУП "Госкорпорация по ОрВД") определенных проектом акта сведений.

Иными словами, указанное разрешение выдается на основании декларативного заявления эксплуатанта воздушного судна, при этом каких-либо проверок требований или информации в отношении такого эксплуатанта не проводится.

В этой связи целесообразность подачи заявки на получение разрешения на выполнение международных полетов и выдачи такого разрешения Росавиацией остается неопределенной.

В этой связи разработчику предлагается проанализировать возможность отказа от выдачи такого разрешения, предусмотрев только обязательство по предоставлению информации в ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", в случае принятия решения о необходимости предоставления такой информации.

4. Как было отмечено выше, в настоящее время эксплуатанты воздушных судов перед полетом направляют в ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" план полета воздушного судна.

В соответствии с пунктом 112 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138, сообщение о представленном плане полета воздушного судна передается не более чем за 5 суток и не менее чем за 1 час до расчетного времени отправления.

Состав информации, включаемой в сообщение о представленном плане полета воздушного судна, определяется Табелем сообщений о движении воздушных судов в Российской Федерации, утвержденным приказом Минтранса России от 24 января 2013 г. N 13 (далее - Табель).

В соответствии с пунктом 6 Табеля в состав такой информации включается: тип сообщения; опознавательный индекс воздушного судна, правила полетов и тип полета; количество, тип воздушных судов, категория турбулентности следа; оборудование и возможности; аэродром и время вылета; маршрут; аэродром назначения и общее расчетное истекшее время, запасной(ые) аэродром(ы) пункта назначения; прочая информация; дополнительная информация.

Согласно пункту 7 проекта акта эксплуатант воздушного судна, осуществляющий международный полет, должен предоставить в ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" следующую информацию: наименование российского эксплуатанта гражданской авиации, выполняющего рейс; государственный и регистрационный опознавательные знаки воздушного судна; номер рейса; дата выполнения рейса и график полета с указанием пунктов коммерческих и технических посадок, пунктов и расчетного времени входа/выхода из воздушного пространства Российской Федерации и других государств; экипаж воздушного судна (количество членов экипажа, гражданство); пассажиры (количество, гражданство); наименование владельца воздушного судна и его адрес; наименование груза и его характер; фрахтователь и его адрес.

Таким образом, часть указанной в проекте акта информации уже находится в распоряжении ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", в связи с чем ее повторное представление будет являться дублированием, что является избыточным.

Фактически, к информации, которой ФГУП "Госкорпорация по ОрВД" не обладает в силу ее отсутствия в плане полета воздушного судна, относится только гражданство экипажа воздушного судна и пассажиров, наименование владельца воздушного судна и его адрес, наименование груза и его характер, фрахтователь и его адрес. В случае, если указанная информация будет признана необходимой для предоставления ФГУП "Госкорпорация по ОрВД", считаем целесообразным внести соответствующие изменения в Табель либо предусмотреть необходимость подачи отдельного документа, содержащего исключительно информацию, не предусмотренную планом полета воздушного судна.

5. Редакция пункта 16 проекта акта о запрете международных полетов в случае получения Федеральным агентством воздушного транспорта от уполномоченного федерального органа исполнительной власти информации об угрозе безопасности Российской Федерации не позволяет однозначно определить, в отношении чего поступила соответствующая информация и в отношении чего будет вводиться запрет на выполнение международных полетов.

Учитывая изложенное, указанная норма подлежит доработке.

6. В соответствии с пунктом 5 проекта акта Разрешение на выполнение международных полетов российскими эксплуатантами гражданской авиации выдается на основании заявки, направленной в письменной форме.

Полагаем необходимым предусмотреть в проекте акта возможность взаимодействия в электронном виде, учитывая современное развитие цифровых технологий.

7. Регулирование, осуществляемое проектом акта, содержит все признаки государственной услуги. В этой связи считаем целесообразным инициировать включение услуги по выдаче разрешений российским эксплуатантам гражданской авиации на выполнение международных полетов в реестр государственных услуг и разработать административный регламент предоставления услуги в соответствии с нормами Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

В этой связи на основе проведенной оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России не может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Дополнительно информируем о том, что в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации  по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г. (от 26 февраля 2019 г. N Пр-294) федеральным органам исполнительной власти необходимо обеспечить введение в действие новых требований, разработанных с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах.

Кроме того, согласно пункту 3 поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 3 июня 2019 N ДМ-П36-4534 федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сферах осуществления государственного контроля (надзора) на период реализации механизма "регуляторной гильотины" предписано не допускать установления новых требований, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), не соответствующих вышеуказанному поручению Президента Российской Федерации.

Минюст России и Минэкономразвития России осуществляют контроль за исполнением пункта 3 вышеуказанного поручения Правительства Российской Федерации при проведении правовой и антикоррупционных экспертиз проектов нормативных правовых актов, оценке регулирующего воздействия проектов актов и государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Проект акта устанавливает новое требование, предъявляемое к эксплуатантам воздушных судов.

В связи с этим предложенное проектом акта правовое регулирование не корреспондирует вышеуказанным поручениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Пункт 1 проекта акта.