Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статьи 3.5 и 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований технических регламентов" (от 25.09.2019 г. N 32391-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статьи 3.5 и 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления ответственности за нарушение требований технических регламентов" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/06-19/00092459).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок со 2 августа по 29 августа 2019 года.

Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете или причинах отклонения, представленных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений.

Проект акта разработан во исполнение пункта 2 поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 5 июня 2019 г. N ДК-П9-4635, а также пункта 2 раздела III протокола заседания Государственной комиссии по противодействию незаконному обороту промышленной продукции от 24 апреля 2019 г. N 15.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в статью 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в части усиления административной ответственности юридических лиц за нарушение требований технических регламентов, повлекшие причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений либо создавшие угрозу причинения такого вреда, путем увеличения верхнего предела санкции, предусмотренной частью 2 статьи 14.43 КоАП РФ, с 600 тыс. рублей до 1 млн. рублей.

За повторное совершение юридическим лицом нарушения требований технических регламентов, повлекшего причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений либо создавшего угрозу причинения такого вреда, предлагается фиксированный штраф, установленный частью 3 статьи 14.43 КоАП РФ в пределах "от семисот до одного миллиона рублей", заменить оборотным штрафом в размере 3 процентов суммы выручки от реализации продукции за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации такого вида продукции в предшествующем календарном году, но не менее 2 млн. рублей.

Для исчисления размера оборотного штрафа, предусмотренного вносимыми изменениями в часть 3 статьи 14.43 КоАП РФ, в целях получения информации из налоговых органов о реализации конкретного вида продукции для ее идентификации предлагается применять Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности в целях идентификации продукции ОК 034-2014 (КПЕС 2008).

Обращаем внимание на следующие риски реализации проекта акта в представленной редакции.

Согласно части 2 статьи 14.43 КоАП РФ к административной ответственности могут быть привлечены изготовители, исполнители (лица, выполняющие функции иностранного изготовителя), продавцы (в том числе граждане) за нарушение требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, в случае, если такие действия создали "угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений".

1. Обращаем внимание, что к нарушениям изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов, "создавшим угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений", в связи с неопределенностью диспозиции части 2 статьи 14.43 КоАП РФ могут быть отнесены в том числе и нарушения маркировки (например, ошибка в адресе производителя, неточность в части указания пищевой ценности). В случае повторного подобного нарушения к нарушителю может быть применен проектируемый оборотный штраф.

Представляется, что такой подход не соответствует принципу соразмерности наказания и степени вины нарушителя. Обращаем внимание, что постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. N 4-П по делу о проверке конституционности ряда положений КоАП РФ определено, что меры административной ответственности и правила их применения должны не только соответствовать характеру правонарушения, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также степень вины нарушителя, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий.

Одновременно обращаем внимание, что проект акта не соответствует Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпунктами 4, 8 пункта 31.1 которого определены задачи по критической оценке и пересмотру на основе анализа реальной правоприменительной практики санкций действующих норм Особенной части КоАП РФ с целью определения обоснованности и правомерности существенного ужесточения за прошедшие годы практически всех мер административной ответственности (административных наказаний), а также по установлению административной ответственности, соразмерной характеру и степени общественной вредности противоправного деяния, с учетом общего риск-ориентированного подхода при осуществлении мероприятий государственного контроля (надзора) и применении мер административного принуждения.

2. Во исполнение Протокола в целях усиления административной ответственности представляется целесообразным пересмотр диспозиции части 2 статьи 14.43 КоАП РФ в части определения конкретных видов правонарушений, носящих массовый характер и вызывающих наибольшее влияние на безопасность продукции в части производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуска ее в обращение, "создающих угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений", и именно в отношении таких нарушений определение значительных санкции.

Неопределенность объективной стороны правонарушения, представляется, может являться существенным коррупциогенным фактором, а также привести к существенным затратам хозяйствующих субъектов вплоть до прекращения их деятельности.

3. Обращаем также внимание на неопределенность в части применения наказания за "повторное совершение правонарушения". По данным хозяйствующих субъектов, поступивших в Минэкономразвития России в рамках обсуждения проекта акта на официальном сайте, в настоящее время при обнаружении нарушений требований технических регламентов последовательно в двух торговых объектах одного юридического лица такое правонарушение квалифицируется как повторное нарушение. При вступлении в силу проектируемых положений при расчете штрафа за основу будет принят оборот не конкретного торгового или производственного объекта, а оборот юридического лица в целом.

При неопределенности положений в части объективной стороны правонарушения такая интерпретация также может привести к существенным неоправданным затратам хозяйствующих субъектов, а в ряде случаев - к прекращению их деятельности.

4. Согласно проектируемым изменениям Примечания к части 3 статьи 14.43 КоАП РФ для исчисления размера административного оборотного штрафа "используется сумма выручки правонарушителя, полученная от реализации продукции, являющейся объектом технического регулирования, соответствующей такому же коду Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008), как и продукция, для которой установлен факт административного правонарушения".

Обращаем внимание, что к одному коду относится множество видов продукции. Так, весь ассортиментный ряд йогуртов относится к коду 10.51.52.110, мороженого молочного без наполнителей и добавок - к коду 10.52.10.121, шоколада молочного в упакованном виде - к коду 10.82.22.112, сырков творожных - к коду 10.51.56.152. Кроме того, все виды чая и кофе относятся к одному коду классификатора.

Таким образом, в базу расчета оборотного штрафа в отношении организации розничной торговли будет включена выручка правонарушителя, полученная от реализации не конкретной позиции, например, сырков молочных, а выручка от продажи всего ассортиментного ряда указанной пищевой продукции (в том числе произведенной разными производителями).

Представляется, что указанное положение в части предлагаемого механизма расчета оборотного штрафа является некорректным. По сути предусматривается наказание за осуществление деятельности как с нарушением, так и без нарушения каких-либо требований технических регламентов.

5. Кроме прочего, представляется избыточным настолько существенный рост размера административного наказания. Представленная разработчиком статистика не дает возможности оценить, из каких конкретно видов правонарушений она складывается. Нет информации о количестве случаев, когда нарушение действительно привело к "причинению вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений", а когда наказания были связаны, например, с неточностями маркировки в части указания пищевой ценности продукции.

Между тем согласно проектируемым нормам индивидуальные предприниматели приравниваются к юридическим лицам в части размеров штрафных санкций. Согласно действующим нормам административный штраф за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.43 КоАП РФ для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, составляет от 40 до 50 тыс. рублей. Принятие проекта акта в представленной редакции увеличивает нижнюю границу штрафных санкций до 2 000 тыс. рублей. То есть речь идет о 50-кратном увеличении минимального размера административного штрафа.

Минимальный размер штрафа для юридических лиц возрастет с 700 тыс. рублей до 2 млн. рублей, т.е. более чем в два раза.

Обращаем внимание, что предельное значение дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий календарный год, определяемого в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, суммируемого по всем осуществляемым видам деятельности и применяемого по всем налоговым режимам, для микропредприятия составляет 120 млн. рублей*(1). Учитывая общую тенденцию по сокращению доли малого (в том числе микропредприятий) и среднего бизнеса в общем числе предприятий торговли*(2), новые штрафы могут лишь усугубить проблему.

Представляется, что существенное увеличение административных штрафов, предусмотренное проектом акта, без внесения корректив в части однозначного определения объективной стороны правонарушения с учетом общего риск-ориентированного подхода, а также в отсутствие достаточного обоснования является избыточной мерой.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 265 "О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства"

*(2) По данным Росстата, с 2016 по 2018 гг. такое сокращение составило 11,6% для предприятий малого и среднего бизнеса, индивидуальных предпринимателей - 9%.