Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. N 1029" (от 19.08.2019 г. N 27442-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. N 1029" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение пункта 15 перечня мероприятий по направлению "Контрольно-надзорная деятельность" плана мероприятий "Трансформация делового климата", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 января 2019 г. N 20-р, в целях уточнения критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полном объеме.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и не содержит риска увеличения расходов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в обязанность которых входит постановка на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а также федеральные и региональные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и осуществлению государственного экологического надзора. При этом количественная оценка участников регулируемых отношений проведена не была.

Согласно пункту 3.8.1 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290, разработчиком в пункте 7 сводного отчета указываются группы участников отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, а также дается количественная оценка числа участников каждой группы. При невозможности точной оценки количества субъектов допустимо приведение интервальных оценок, с раскрытием методов их получения.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 5 октября по 25 октября 2018 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/07/10-18/00084666). В ходе публичных обсуждений поступили замечания и предложения, которые были прокомментированы разработчиком в сводке замечаний.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 24 июля по 31 июля 2019 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции Союза "Торгово-промышленная палата Восточной Сибири", ПАО "Татнефть", АО "Восточный порт", ООО "Приморский торговый порт", ООО "Балтийская стивидорная компания", ООО "Стивидорная компания "Малый порт", АО "АК "Железные дороги Якутии", Ростовского регионального агентства поддержки предпринимательства, ООО "Центр коммунального сервиса", не содержащие замечаний по проекту акта.

Замечания и предложения ОАО "РЖД", ПАО "ЛУКОЙЛ", ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО "НОВАТЭК", АО "Сибирская угольная энергетическая компания", Ассоциации "Совет производителей энергии", Ассоциации морских торговых портов, АО "Мурманский морской торговый порт", Национальной Мясной Ассоциации, Национального Союза свиноводов, Российского птицеводческого союза, Ассоциации предприятий кондитерской промышленности "АСКОНД", НО "Союзроссахар", НП СРО "Национальный союз мясопереработчиков", Национального союза производителей молока, АО "Ростерминалуголь", юриста, экоаудитора Б.А. Фоменко были учтены при подготовке настоящего заключения. Полученные позиции обобщены в сводке замечаний и предложений и рекомендуются разработчику для рассмотрения в целях их возможного учета при доработке проекта акта (приложение к настоящему заключению).

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, а также поступивших позиций Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость доработки проекта акта по следующим замечаниям.

1. В соответствии с частью 2 статьи 4.2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) при установлении критериев, на основании которых осуществляется отнесение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (далее - объекты НВОС), к соответствующей категории учитываются:

- уровни воздействия на окружающую среду видов хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство);

- уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классы опасности отходов производства и потребления;

- классификация промышленных объектов и производств;

- особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии.

Необходимо отметить, что Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. N 1029 (далее - Критерии), на основе которых осуществляется классификация объектов НВОС,по своему составу неоднородны. В частности, классификация объектов I и II категорий производится по видам деятельности, показателям производительности, мощностям, а классификация объектов IV категории - по мощности выбросов, наличию выбросов загрязняющих веществ.

Вместе с тем предлагаемые проектом акта изменения Критериев носят точечный характер и указанную выше методологическую ошибку не устраняют. Отсутствие объективных данных о вкладе объектов I категории в НВОС не позволяет поддержать предложенный вариант изменения категорирования, который усложняет порядок и по-прежнему не отражает объективность уровня НВОС того или иного объекта, о чем свидетельствуют также позиции хозяйствующих субъектов, приведенные в Приложении.

Ранее в отношении проекта Критериев Минэкономразвития России отмечало недостатки классификации, указывая на недочеты внутриотраслевой классификации и игнорирование показателей реального негативного воздействия на окружающую среду (письмо от 14 мая 2015 г. N 12269-ОФ/Д26и). Также указывалось, что на практике не всегда существует прямая связь между производительностью предприятия и негативным воздействием на окружающую среду, а классификацию логичнее строить в рамках интервалов показателей выбросов и сбросов загрязняющих веществ и объемов образуемых отходов. Вместе с тем большинство критериев отнесения объектов, оказывающих НВОС, к объектам I, II, III и IV категорий, представляют собой перечни объектов по отраслям производства.

Таким образом, считаем целесообразным концептуально пересмотреть принцип категорирования объектов НВОС с отказом от присвоения категории в зависимости только от вида экономической деятельности, показателей производительности и мощности производства, учитывая, что основным критерием отнесения объекта к определенной категории, прежде всего, является уровень фактического воздействия, имеющего негативные последствия для окружающей среды, вне зависимости от вида экономической деятельности.

Кроме того, целесообразно пересмотреть принципы категорирования объектов НВОС, в том числе путем дополнения проекта акта или Федерального закона N 7-ФЗ положениями о порядке повышения (изменения) категории объекта НВОС в случае модернизации производства, приводящей к снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ. Указанная возможность может послужить для хозяйствующих субъектов стимулом к снижению фактического НВОС предприятия.

В соответствии с частью 1 статьи 4.2. Федерального закона N 7-ФЗ объекты НВОС подразделяются на категории в зависимости от уровня такого воздействия. Из этого следует, что отнесение объектов НВОС к той или иной категории должно быть обосновано научными данными о результатах оценки негативного воздействия. Представляется целесообразным при проведении такой оценки опираться на данные о фактическом НВОС, а не о максимально возможном воздействии (рассчитанном на основании проектных производственных мощностей предприятия). Вместе с тем результаты соответствующих исследований об оценке уровней НВОС разработчиком представлены не были. Таким образом, без анализа практики правоприменения принятие предлагаемого регулирования полагаем преждевременным.

2. Принимая во внимание опыт правоприменения Критериев, ограниченность ресурсов контролирующего органа, значительное количество подконтрольных объектов НВОС, а также внедряемые в настоящее время управленческие технологии риск-ориентированного подхода при организации контрольно-надзорной деятельности, разработчику необходимо проработать следующие принципы отнесения (исключения) объектов к той или иной категории.

Во-первых, механизм внедрения риск-ориентированного подхода при определении категории объекта НВОС следует выстраивать не только исходя из характеристики объекта (вид деятельности, мощности и другим производственным характеристики), но и ха счет приведения этих характеристик к объективным параметрам фактического НВОС конкретного объекта. В случае применения такого подхода значительная часть объектов, хозяйственная деятельность которых не ведет к негативным воздействиям, будет исключена из перечня и, соответственно, избавлена от необходимости нести непроизводственные расходы.

Во-вторых, необходимо проработать механизм, предусматривающий повышение категории объекта НВОС на основании объективных данных о фактическом уровне НВОС объекта (экологический мониторинг, данные результатов контрольно-надзорных мероприятий, производственного экологического контроля и т.п.). В частности, указанные изменения могут быть внесены в проект акта в виде принципов повышения категории объекта НВОС или в Федеральный закон N 7-ФЗ в виде отсылочной нормы, предусматривающей утверждение такого порядка уполномоченным органом.

В-третьих, текущий механизм категорирования объектов НВОС предусматривает принудительное присвоение категории всем хозяйствующим субъектам вне зависимости от фактического НВОС от ведения хозяйственной деятельности. Так, под IV категорию попадают все хозяйствующие субъекты, в том числе те, которые не являются источниками НВОС (социальные объекты, объекты санаторно-курортного комплекса, объекты размещения, объекты общепита, розничной и оптовой торговли и т.д.) лишь на основании того, что имеют договорные отношения с организациями централизованной системы водоотведения, а также с газоснабжающими организациями централизованной системы газоснабжения на основании пункта 6 Критериев. Такой подход не является обоснованным и эффективным и требует пересмотра, принимая во внимание, что последствием категорирования является необходимость реализации дополнительных требований природоохранного законодательства. В этом случае является целесообразным предусмотреть критерии, на основании которых хозяйствующие объекты не признаются объектами НВОС, таким образом, не подпадают под категорирование.

Минэкономразвития России рекомендует разработчику проработать указанные выше предложения по актуализации подходов к категорированию объектов НВОС, основываясь на результатах практики правоприменения действующих Критериев.

3. Кроме того, учитывая многочисленность объектов НВОС, которые проектом акта предлагается перевести в I и II категории, которые на текущий момент таковыми не являются, для выполнения всех требований, установленных законодательством об охране окружающей среды применительно к таким объектам (I и II категории), необходимо отсрочить вступление в силу положения проекта акта, предусматривающие такой перевод, по меньшей мере до 1 января 2021 года.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 13 л. в 1 экз.