Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ "О внесении изменений в некоторые приказы Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в части совершенствования проектирования сетей электросвязи и экспертизы проектов сетей электросвязи" (от 11.10.2019 г. N 34460-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минкомсвязи России "О внесении изменений в некоторые приказы Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в части совершенствования проектирования сетей электросвязи и экспертизы проектов сетей электросвязи" (далее - проект акта, Порядок), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкомсвязью России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан на основании пункта 5.2.26 Положения о Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. N 418 (далее - Положение), в целях установления необходимости проведения экспертизы проектной документации при проектировании и вводе в эксплуатацию сетей электросвязи.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются организации, осуществляющие проектирование и ввод сетей электросвязи в эксплуатацию (около 200), аккредитованные организации в области проведения экспертизы проектирования и анализа рынка средств и услуг связи, ввода сетей электросвязи в эксплуатацию (около 5).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 15 июля по 2 августа 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/08/07-19/00093155). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 30 сентября по 4 октября 2019 года. В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции ПАО "ВымпелКом", Группы компаний "Теле2 Россия", ПАО "МТС", Комиссии РСПП по связи и информационно-коммуникационным технологиям, которые были учтены при подготовке настоящего заключения.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, а также поступивших позиций Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость доработки проекта акта по следующим замечаниям.

1. Согласно сводному отчету проект акта разработан на основании пункта 5.2.26 и 5.2.8 Положения. Между тем пункт 5.2.26 допускает разработку и принятие нормативных правовых актов по вопросам установленной сферы деятельности Минкомсвязи России, не поименованным в Положении.

В свою очередь пункт 5.2.8 Положения наделяет Минкомсвязи России полномочием по утверждению требования к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей связи и сооружений связи и не содержит норм об экспертизе проектной документации сетей электросвязи.

Вместе с тем стоит отметить, что статьи 12 и 46 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ), перечисленные в преамбуле проекта акта, не предусматривают институт проведения экспертизы проектной документации (технического проекта) сетей электросвязи.

Стоит отметить, что ранее Минэкономразвития России в заключении по итогам экспертизы приказа Мининформсвязи от 9 сентября 2002 г. N 113 "Об утверждении "Правил ввода в эксплуатацию сооружений связи" (далее - Приказ N 113) (письмо от 31 декабря 2013 г. N 29634-ОФ/Д26и) (далее - заключение об экспертизе) указывало на недостатки регулирования, в том числе в части длительности сроков и стоимости проведения экспертизы проектной документации сетей электросвязи. По итогам указанной экспертизы было предложено исключить требование о проведении экспертизы проектной документации сетей электросвязи из Приказа N 113 в трехмесячный срок. В 2014 году Приказ N 113 был отменен приказом Минкомсвязи России от 26 августа 2014 г. N 258 "Об утверждении Требований к порядку ввода сетей электросвязи в эксплуатацию".

В 2017 году приказ Мининформсвязи России от 22 июля 2003 г. N 96 "Об утверждении Положения о государственной экспертизе предпроектной и проектной документации Министерства Российской Федерации по связи и информатизации" утратил силу в связи с принятием приказа Минкомсвязи России от 9 марта 2017 г. N 101 "Об утверждении Требований к проектированию сетей электросвязи" (далее - Приказ N 101).

В пункте 3.1 сводного отчета в качестве проблемы, на решение которой направлено регулирование проекта акта, указано отсутствие регулирования проведения экспертизы проектной документации при проектировании и вводе в эксплуатацию сетей электросвязи. Однако отсутствие регулирования не является проблемой, более того, разработчиком не приведены обоснования необходимости введения подобной экспертизы и ее необходимости на этапе проектирования и строительства сетей. Разработчиком проекта акта не указано число случаев, в которых такая экспертиза необходима, а также число случаев, когда отсутствие экспертизы негативно повлияло на проектирование и строительство сетей электросвязи.

За прошедшее время проблем, на решение которых направлено новое регулирование, не отмечалось ни федеральными органами исполнительной власти в области связи, ни операторами связи, ни экспертным сообществом. Введение дополнительного инструмента в виде обязательной экспертизы проектной документации и обязательного получения дополнительного заключения по техническому проекту является дополнительным административным барьером.

Таким образом, на протяжении последних пяти лет регулятор последовательно отказывался от института экспертизы проектной документации сетей электросвязи, в связи с чем предложение по возвращению указанной процедуры без каких-либо обоснований не может быть поддержано.

2. Необходимо отметить, что в проекте акта используются термины "технический проект" и "проектная документация", определение которых в Федеральном законе N 126-ФЗ отсутствует, при этом различия указанных терминов в рамках проекта акта неочевидны. В заключении об экспертизе неоднократно указывалось на отсутствие необходимости применения норм градостроительного законодательства в отношении сетей электросвязи. При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации оперирует понятием "проектная документация", никак не определяя его. Требования к проектной документации установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", составной частью которой являются подраздел "сети связи" в разделе 5 "Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений".

С учетом действующих законодательных требований и предлагаемого проектом акта регулирования можно сделать вывод, что "проектная документация" в градостроительном законодательстве и в проекте акта понимается по-разному и означают разные виды документации. Соответственно, возникает риск составления двух видов проектной документации для прохождения двух разных экспертиз на проектирование и строительство одного объекта, что не может быть поддержано.

3. Кроме того, обращаем внимание на отсутствие каких-либо требований о проведении экспертизы проектной документации сетей электросвязи в Федеральном законе N 126-ФЗ. Вместе с тем обязанность и основные требования к проведению подобной экспертизы должны быть установлены на уровне федерального закона (по аналогии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"). Так, должны быть определены предмет экспертизы, требования к лицам, уполномоченным проводить экспертизу, сроки проведения экспертизы, сроки подготовки заключения, порядок обжалования результатов экспертизы, основания отказа от проведения экспертизы, последствия положительного и отрицательного заключения о проведения экспертизы, установление квалификационных требований к экспертам, порядок проведения аттестации экспертов.

В отсутствие указанных положений в Федеральном законе N 126-ФЗ можно сделать вывод о преждевременности разработки и утверждения проекта акта.

4. По оценкам участников публичных консультаций, в случае принятия проекта акта и введения экспертизы проектной документации сетей электросвязи увеличатся сроки (не менее чем на 6 месяцев на каждый проект) и стоимость (от 400 000 рублей до нескольких миллионов за проект) строительства сетей связи, внедрения новых перспективных технологий и решений.

Необходимо отметить, что операторами связи постоянно проводится модернизация и развитие своих сетей, что влечет необходимость в среднем 3 раза в год осуществлять строительство (достройку) сети связи либо ее реконструкцию. Для этого требуется разрабатывать проектную документацию, а с принятием рассматриваемых проектов возникнет необходимость каждый раз проходить государственную экспертизу. Таким образом, проектом акта затрагивается деятельность операторов связи по развитию и модернизации уже построенных сетей, используемых для предоставления услуг связи.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.