Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (от 21.10.2019 г. N 35648-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменения в статью 12 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкомсвязью России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в инициативном порядке в целях установления полномочий федерального органа исполнительной власти в области связи по организации государственной экспертизы проектной документации на строительство и сооружение сетей электросвязи и объектов инфраструктуры связи, составляющих единую сеть электросвязи Российской Федерации.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются организации, осуществляющие проектирование и ввод сетей электросвязи в эксплуатацию (около 200), и Минкомсвязь России.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 16 июля по 12 августа 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/07-19/00093170). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 10 октября по 15 октября 2019 года. В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции ПАО "ВымпелКом", ПАО "МегаФон", Группы компаний "Теле2 Россия", Комиссии РСПП по связи и информационно-коммуникационным технологиям, которые были учтены при подготовке настоящего заключения.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, а также поступивших позиций Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость доработки проекта акта по следующим замечаниям.

1. Проектом акта предлагается наделить Минкомсвязи России полномочием по организации государственной экспертизы проектной документации на строительство и сооружение сетей электросвязи и объектов инфраструктуры связи, дополнив соответствующими полномочиями статью 12 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Федеральный закон N 126-ФЗ).

Однако наделение органа государственной власти соответствующими полномочиями без транспарентного определения предмета и порядка проведения экспертизы, оснований проведения экспертизы, определения перечня объектов, подлежащих экспертизе (в том числе с применением риск-ориентированного подхода), и установления соответствующей обязанности хозяйствующих субъектов, не является достаточным основанием для внедрения института обязательной государственной экспертизы проектной документации на строительство и сооружение сетей электросвязи и объектов инфраструктуры связи.

Также следует отметить, что подходы, определяемые положениями статьи 1 проекта акта, не корреспондируют подходам, закрепленным частью 4.1. статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в части распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и иными субъектами. Согласно пункту 4.1. статьи 49 ГрК РФ государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры и градостроительства или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением, за исключением отдельных случаев.

При этом в случае, если предлагаемая проектом акта экспертиза проектной документации не имеет собственного предмета, отличного от предмета экспертизы, предусмотренного градостроительным законодательством, наделение соответствующими полномочиями Минкомсвязи России возможно только в случае внесения изменений в часть 4.1 статьи 49 ГрК РФ.

2. Обязанность и основные требования к проведению подобной экспертизы должны быть установлены на уровне федерального закона (по аналогии с ГрК РФ, Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"). Так, должны быть определены предмет экспертизы, объекты экспертизы, требования к лицам, уполномоченным проводить экспертизу, сроки проведения экспертизы, сроки подготовки заключения, порядок обжалования результатов экспертизы, основания отказа от проведения экспертизы, последствия положительного и отрицательного заключения о проведении экспертизы, установление квалификационных требований к экспертам, порядок проведения аттестации экспертов, порядок учета заключений об экспертизе.

Исходя из вышеизложенного может быть сделан вывод о том, что проект акта фактически не предусматривает введения института государственной экспертизы проектной документации на строительство и сооружение сетей электросвязи и объектов инфраструктуры связи, а предлагает бланкетную норму, которая не решает заявленную разработчиком задачу и не раскрывает сути полномочий Минкомсвязи России (в части подготовки заключения, аттестации экспертов, ведении учета заключений и т.д.)

Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии достаточного обоснования разработки проекта акта.

3. Необходимо отметить, что в проекте акта используется термин "проектная документация", определение которого в Федеральном законе N 126-ФЗ отсутствует. ГрК РФ оперирует понятием "проектная документация", никак не определяя его. Требования к проектной документации установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", составной частью которого является подраздел "Сети связи" в разделе 5 "Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений".

С учетом действующих законодательных требований можно сделать вывод, что вопросы экспертизы проектной документации строительства сетей электросвязи и сооружений связи как объектов инженерной инфраструктуры регулируются нормами ГрК РФ, а не нормами Федерального закона N 126-ФЗ.

ГрК РФ предусмотрено проведение государственной и негосударственной экспертизы проектной документации, при этом государственная экспертиза проводится ФАУ "Главгосэкспертиза России". Однако из положений проекта акта неясно, чем отличается предлагаемая экспертиза от действующей, являются ли они тождественными или нет. Вновь вводимые термины "сооружение сетей электросвязи", "сооружение объектов инфраструктуры связи" и "объекты инфраструктуры связи"*(1) действующим законодательством не определены. Предлагаемый проект акта также не раскрывает их содержания.

Соответственно, в случае принятия проекта акта возникает риск составления двух видов проектной документации для прохождения двух разных экспертиз на проектирование и строительство одного объекта, что не может быть поддержано.

4. Стоит отметить, что ранее Минэкономразвития России в заключении по итогам экспертизы приказа Мининформсвязи от 9 сентября 2002 г. N 113 "Об утверждении "Правил ввода в эксплуатацию сооружений связи" (далее - Приказ N 113) (письмо от 31 декабря 2013 г. N 29634-ОФ/Д26и) (далее - заключение об экспертизе) указывало на недостатки регулирования, в том числе в части длительности сроков и стоимости проведения экспертизы проектной документации сетей электросвязи. По итогам указанной экспертизы было предложено исключить требование о проведении экспертизы проектной документации сетей электросвязи из Приказа N 113 в трехмесячный срок. В 2014 году Приказ N 113 был отменен приказом Минкомсвязи России от 26 августа 2014 г. N 258 "Об утверждении Требований к порядку ввода сетей электросвязи в эксплуатацию".

В 2017 году приказ Мининформсвязи России от 22 июля 2003 г. N 96 "Об утверждении Положения о государственной экспертизе предпроектной и проектной документации Министерства Российской Федерации по связи и информатизации" утратил силу в связи с принятием приказа Минкомсвязи России от 9 марта 2017 г. N 101 "Об утверждении Требований к проектированию сетей электросвязи" (далее - Приказ N 101).

В свою очередь, в Приказе N 101 также нет положений о необходимости проведения экспертизы проектной документации на строительство сетей связи.

В пункте 3.1 сводного отчета в качестве проблемы, на решение которой направлено регулирование проекта акта, указано отсутствие государственной экспертизы проектной документации на строительство и сооружение сетей электросвязи и объектов инфраструктуры связи, необходимой для достижения совместимости всех элементов инфраструктуры связи, составляющих единую сеть электросвязи Российской Федерации.

Вместе с тем участники публичных консультаций неоднократно указывали на необоснованность такого подхода, поскольку из всех ранее действовавших нормативных правовых актов соответствующие положения об экспертизе проектной документации сетей связи были исключены как административный барьер, приводящий к временным и финансовым затратам.

Разработчиком проекта акта не указано число случаев, в которых такая экспертиза необходима, а также число случаев, когда отсутствие экспертизы негативно повлияло на проектирование и строительство сетей электросвязи.

За прошедшее время проблем, на решение которых направлено новое регулирование, не отмечалось ни федеральными органами исполнительной власти в области связи, ни операторами связи, ни экспертным сообществом. Введение дополнительного инструмента в виде обязательной экспертизы проектной документации и обязательного получения дополнительного заключения по сути является дополнительным административным барьером.

По оценкам участников публичных консультаций, в случае принятия проекта акта и введения экспертизы проектной документации сетей электросвязи увеличатся сроки (не менее чем на 6 месяцев на каждый проект) и стоимость (от 400 000 рублей до нескольких миллионов за проект) строительства сетей связи, внедрения новых перспективных технологий и решений.

Необходимо отметить, что операторами связи постоянно проводится модернизация и развитие своих сетей, что влечет необходимость в среднем 3 раза в год осуществлять строительство (достройку) сети связи либо ее реконструкцию. Для этого требуется разрабатывать проектную документацию, а с принятием рассматриваемых проектов возникнет необходимость каждый раз проходить государственную экспертизу. Таким образом, проектом акта затрагивается деятельность операторов связи по развитию и модернизации уже построенных сетей, используемых для предоставления услуг связи.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Статьей 2 Федерального закона N 126-ФЗ определены термины "линейно-кабельные сооружения связи", "линии связи", "сооружения связи", "средства связи".