Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 апреля 1999 г. N КАС99-7 Решение Верховного Суда РФ об отказе в признании незаконным Указа Президента РФ от 11 декабря 1998 г. N 1561 оставлено без изменения

Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 15 апреля 1999 г. N КАС99-7

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Пелевина Н.П. и Кебы Ю.Г.

рассмотрела в судебном заседании от 15 апреля 1999 г. дело по жалобе Черепкова В.И. на Указ Президента РФ от 11 декабря 1998 г. N 1561 по кассационной жалобе Черепкова В.И. и Иванова Н.В. на решение Верховного Суда РФ от 4 февраля 1999 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Федина А.И., объяснения представителей Черепкова В.И. - Иванова Н.В. и Кириенко В.В., поддержавших кассационную жалобу, объяснения адвокатов Тарасова А.С. и Абушахмина Б.Ф., представлявших интересы Президента РФ и возражавших против удовлетворения жалобы, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Белан М.Г., полагавшей кассационную жалобу необоснованной, Кассационная коллегия установила:

решением окружной избирательной комиссии от 5 июля 1993 г. "О регистрации главы администрации города Владивостока" Черепков В.И. зарегистрирован в качестве главы администрации г. Владивостока и признан вступившим в эту должность с этого дня.

Указом Президента РФ от 11 декабря 1998 г. N 1561 в связи с прекращением полномочий мэра г. Владивостока в соответствии с пунктом 1 статьи 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также с учетом предложений руководителей местного самоуправления Приморского края и г. Владивостока постановлено губернатору Приморского края до избрания в установленном порядке главы муниципального образования г. Владивостока назначить исполняющего обязанности мэра г. Владивостока.

Черепков В.И. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой на данный Указ Президента РФ, сославшись на то, что в соответствии с действовавшим на период избрания Законом РФ "О местом самоуправлении в Российской Федерации" он считался избранным на должность мэра г. Владивостока на 5 лет (до 5 июля 1998 г.) и сохранял свои полномочия вплоть до вступления в должность нового главы местной администрации.

Кроме того, заявитель утверждал, что приведенную в Указе Президента РФ норму закона (п. 1 ст. 59 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"), предусматривающую сохранение должностными лицами местного самоуправления, избранными населением до вступления в силу настоящего Закона своих полномочий до истечения срока, на который они были избраны, нельзя применять без учета положения, содержащегося в ч. 2 пункта 3 ст. 18 этого же Закона и предусматривающего, что полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

Ссылался заявитель и на положения Конституции РФ и Федеральных законов, а также законов Приморского края, не допускающие осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Решением Верховного Суда РФ от 4 февраля 1999 г. жалоба Черепкова В.И. оставлена без удовлетворения.

В кассационной жалобе заявитель Черепков В.И. и представляющий его интересы в суде адвокат Иванов Н.В. ставят вопрос об отмене решения Верховного Суда РФ и вынесении нового решения о признании незаконным Указа Президента РФ от 11 декабря 1998 г.

В обоснование кассационной жалобы заявитель и его представитель привели по существу те же доводы, которые содержались в первоначальной жалобе в суд первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда РФ не находит оснований к отмене судебного решения.

При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции были созданы необходимые условия для всестороннего и полного исследования обстоятельств дела, правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, добытым по делу доказательствам дана надлежащая оценка.

Отказывая в удовлетворении жалобы Черепкову В.И., суд обоснованно исходил из того, что в соответствии с п. 1 ст. 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", введенного в действие 1 сентября 1995 г., должностные лица местного самоуправления, избранные населением до вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны.

Поскольку Черепков В.И. был избран 5 июля 1993 г. мэром г. Владивостока на пятилетний срок, этот срок у него истек 5 июля 1998 г. Следовательно, на день издания Президентом РФ оспоренного заявителем Указа N 1561 он (Черепков В.И.) не обладал полномочиями мэра г. Владивостока.

Именно данная норма закона приведена Президентом РФ в Указе от 11 декабря 1998 г., как основание для дачи губернатору Приморского края поручения о назначении исполняющего обязанности мэра г. Владивостока на период до избрания в установленном порядке главы этого муниципального образования.

Обоснованно судом первой инстанции отвергнут как неправильный довод заявителя о том, что его полномочия мэра г. Владивостока не прекращались истечением пятилетнего срока со дня вступления в должность, а якобы сохраняются до дня вступления в должность вновь избранного должностного лица.

С момента вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с 1 сентября 1995 г.) ряд статей Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" утратили силу, в том числе и ст. 30, пункт 3 которой предусматривал, что глава местной администрации сохраняет свои полномочия вплоть до вступления в должность нового главы местной администрации.

Обоснованно не согласился суд первой инстанции и с доводом заявителя о распространении на него (Черепкова В.И.) как мэра г. Владивостока положения пункта 3 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающего, что полномочия выборного должностного лица прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

Как правильно указал суд в своем решении, положение данной нормы (и аналогичного содержания нормы Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае") касаются выборных должностных лиц местного самоуправления, которые избираются уже в период действия настоящего Федерального закона.

Не случайно, распространяющийся на заявителя как должностного лица пункт 1 ст. 59 помещен законодателем в главу VIII "Заключительные и переходные положения", регламентирующую в частности, вопросы, связанные с вступлением настоящего Закона в силу, определением порядка его реализации.

Сама статья 59 Закона имеет название: "О полномочиях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, избранных (назначенных) до вступления в силу настоящего Федерального закона".

Как обоснованно указал суд в решении, действие положений главы VIII "Заключительные и переходные положения" названного Федерального закона рассчитаны на переходный период становления системы местного самоуправления.

С учетом приведенных обстоятельств суд пришел к правильному выводу о том, что положение, содержащееся в п. 3 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и устанавливающее, что полномочия выборного должностного лица прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица не распространяется на Черепкова В.И., избранного мэром г. Владивостока до вступления в силу настоящего закона, а касается тех выборных должностных лиц местного самоуправления, которые избраны после вступления в силу этого Федерального закона.

В кассационной жалобе Черепков В.И. ссылается на то, что суд первой инстанции необоснованно не учел пункт 2 ст. 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", установивший, что должностные лица местного самоуправления, назначенные или избранные до вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", сохраняют свои полномочия до их переизбрания или упразднения соответствующей должности в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом или настоящим Федеральным законом.

С таким доводом Кассационная коллегия не может согласиться.

Приведенное положение Закона противоречит пункту 1 ст. 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", связывающему момент окончания полномочий у избранных населением до вступления в силу настоящего закона должностных лиц местного самоуправления с истечением срока, на который они были избраны.

Согласно же пункту 3 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и настоящему Федеральному закону; в случае противоречия норм муниципального права содержащихся в законах, положениям Конституции РФ, настоящего Федерального закона применяются положения Конституции РФ, настоящего Федерального закона.

С учетом изложенного суд первой инстанции вправе был не руководствоваться приведенным положением пункта 2 ст. 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" при разрешении настоящего спора.

Проверен судом и довод заявителя о том, что оспоренным Указом Президента РФ нарушены его (Черепкова В.И.) права и законные интересы.

Этот довод не нашел своего подтверждения.

Поскольку на основании п. 1 ст. 59 приведенного Федерального закона полномочия мера г. Владивостока Черепкова В.И. прекратились в июле 1998 г. с истечением срока, на который он был избран, поручение Президента РФ, содержащееся в Указе от 11 декабря 1998 г., адресованное губернатору Приморского края о назначении в связи с прекращением полномочий мэра г. Владивостока исполняющего обязанности мэра г. Владивостока (до избрания в установленном порядке главы этого муниципального образования) само по себе не могло нарушить каких-либо прав и законных интересов заявителя. Тем более, что в Указе не содержится указания на то, что таким лицом для назначения исполняющего обязанности мэра г. Владивостока не может быть Черепков В.И.

Судом правильно учтено при разрешении спора и то обстоятельство, что обжалованный Указ Президента РФ является ненормативным актом. При издании этого Указа (как это следует из его содержания и из других документов, имеющихся в деле), учитывалась конкретная обстановка, сложившаяся в г. Владивостоке, связанная с непроведением выборов главы муниципального образования в течение длительного времени, непринятием Устава г. Владивостока и другими обстоятельствами, требующими определенных действий со стороны государственных органов и должностных лиц, в том числе и Президента РФ, являющегося главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Издание Указа N 1561 произведено в пределах полномочий, предоставленных Президенту РФ Конституцией РФ.

Правомерно признал суд необоснованным и довод заявителя и его представителей об отсутствии у губернатора Приморского края полномочий по назначению исполняющего обязанности мэра г. Владивостока, поскольку согласно пункту 8 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Необоснованным является и довод в жалобе о неисполнимости обжалованного Указа.

Материалы дела свидетельствуют о том, что поручение Президента РФ, оформленное этим Указом, выполнено.

Нельзя согласиться и с доводом в жалобе о том, что президент РФ своим Указом N 1561 в нарушение многочисленных норм международного права, Конституции РФ, законов допустил вмешательство в местное самоуправление.

Незаконным обжалованный Указ Президента РФ мог быть в том случае, если бы издавался в период, когда мэр г. Владивостока Черепков В.И. обладал полномочиями мэра. Как указано выше, после 5 июля 1998 г. полномочиями мэра г. Владивостока Черепков В.И. не обладал в силу п. 1 ст. 59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При таком положении (в данном случае) Указ Президента N 1561 направлен именно на реализацию конституционных прав граждан - жителей г. Владивостока избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Оставляя без удовлетворения кассационную жалобу, Кассационная коллегия учитывает также то обстоятельство, что в соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент РФ является одним из участников законодательного процесса. В случае несогласия с принятым Федеральным законом он вправе отклонить его, возвратив его на повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации.

Подписывая (не отклонив) Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Президент РФ придавал положениям пункта 1 ст. 59 именно тот смысл, с учетом которого и применил данную норму при издании оспоренного Указа N 1561.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе были предметом тщательного исследования судом первой инстанции. Выводы по ним также соответствуют требованиям закона.

Ввиду отсутствия оснований для отмены обжалованного судебного решения, руководствуясь ст. 305 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Черепкова В.И. и Иванова Н.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

А.И. Федин

Члены коллегии

Ю.Г. Кеба

Н.П. Пелевин