Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и статью 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях" (в части уточнения условий ликвидации государственных (муниципальных) учреждений)" (далее - законопроект)." (подготовлен Минфином России 01.11.2019)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статью 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и статью 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях" (в части уточнения условий ликвидации государственных (муниципальных) учреждений)" (далее - законопроект)."
(подготовлен Минфином России 01.11.2019 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и статью 4 Федерального закона "Об автономных учреждениях" (в части уточнения условий ликвидации государственных (муниципальных) учреждений)" (далее - законопроект) разработан в целях нормативного закрепления условий принятия решений о ликвидации бюджетных, автономных учреждений в случае осуществления ими своей деятельности, в том числе реализации полномочий, предусмотренных их уставами как основных видов деятельности, исключительно в форме приносящей доход деятельности, без утверждения им государственного задания.

В соответствии с законодательством Российской Федерации для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера предусмотрено создание Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями государственных (муниципальных) учреждений (статья 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс).

Целью создания государственных (муниципальных) учреждений является обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях").

За учреждениями с целью обеспечения условий для реализации возложенных на них полномочий закрепляется имущество на праве оперативного управления. На имущество, приобретенное по иным основаниям, учреждения также приобретают право оперативного управления (статья 123.21 Гражданского кодекса).

Собственником имущества учреждений, в отличие от некоммерческих организаций, созданных в иных организационно-правовых формах, является их учредитель (соответствующее публично-правовое образование).

Собственник в лице уполномоченного органа исполнительной власти наделяет учреждения необходимым для реализации возложенных на них полномочий имуществом и предусматривает в соответствующем бюджете бюджетные ассигнования на предоставление бюджетным и автономным учреждениям субсидий на выполнение государственного задания, а также субсидий на иные цели (казенным учреждениям предусматриваются, в том числе на выполнение государственного задания (при его наличии), соответствующие бюджетные ассигнования).

Помимо этого государственные (муниципальные) учреждения наделены правом осуществлять приносящую доходы деятельность. Такая деятельность может осуществляться учреждениями лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетных, автономных учреждений (доходы, полученные казенным учреждением от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации).

Приносящая доход деятельность осуществляется учреждениями с использованием (применением) федерального имущества (имущества субъекта Российской Федерации, муниципального образования), закрепленного на праве оперативного управления за такими учреждениями.

Отдельные учреждения (созданные по типу бюджетных, автономных) осуществляют свою деятельность, в том числе реализуя полномочия, предусмотренные их уставами как основные виды деятельности, исключительно в форме приносящей доход деятельности, без утверждения им государственного задания.

Соответственно, деятельность, осуществляемая такими учреждениями, - не связанная с выполнением государственного задания, не направлена на достижение законодательно установленной цели их создания - обеспечение реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

Такие учреждения, оказывая отдельные услуги (выполняя отдельные работы), извлекая при этом доход от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, неправомерно сохраняют статус государственного (муниципального) учреждения.

По сути, данные учреждения могут быть приравнены, в том числе к коммерческим организациям (с учетом осуществляемых такими учреждениями видов деятельности). Однако доход от своей деятельности, в отличие от коммерческих организаций, учреждения извлекают, используя государственный актив - недвижимое и движимое имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности, что ставит такие учреждения в заведомо преимущественное положение по отношению к иным лицам, оказывающим аналогичные услуги, выполняющим аналогичные работы, и тем самым негативно влияет на развитие здоровой конкуренции в соответствующей сфере.

Принимая во внимание, что такое учреждение не обеспечивает предусмотренную законодательством Российской Федерации цель своего создания, в отношении указанных учреждений его собственником - Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием должно приниматься решение либо о его преобразовании, либо о ликвидации.

Государственное учреждение на основании пункта 7 статьи 123.22 Гражданского кодекса может быть преобразовано в некоммерческую организацию иных организационно-правовых форм в случаях, предусмотренных законом. Вместе с тем в настоящее время законы, устанавливающие такие случаи, отсутствуют.

В соответствии со статьей 61 Гражданского кодекса бюджетное (автономное) учреждение может быть ликвидировано по решению его учредителя либо по решению суда.

По решению учредителя учреждение может быть ликвидировано, в том числе в связи с истечением срока, на который создано учреждение, с достижением цели, ради которой оно создано.

Учреждения создаются для обеспечения реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, следовательно, без ограничения срока их деятельности.

Однако при принятии решения об упразднении государственного органа, органа местного самоуправления, имеющего сеть подведомственных учреждений, без передачи отдельных государственных (муниципальных) полномочий (части полномочий) иным государственным органам (органам местного самоуправления), такие учреждения также должны подлежать ликвидации (в указанных случаях учреждения могут быть ликвидированы в связи с истечением срока, на который создано учреждение).

При создании учреждения его учредитель устанавливает основные цели его деятельности, формирует и доводит до учреждения соответствующее целям деятельности государственное задание. При этом осуществление учреждением только приносящей доход деятельности, в том числе реализация им полномочий, предусмотренных уставом в качестве основных видов деятельности, исключительно в форме приносящей доход деятельности, свидетельствует о том, что цель, ради которой было создано учреждение, либо достигнута, либо утратила свою актуальность для учредителя.

В рассматриваемых случаях в отношении учреждений необходимо применение процедуры ликвидации.

Порядок ликвидации федеральных государственных учреждений, определенный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 539 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений", определяет мероприятия, связанные с ликвидацией учреждений, только в случаях ликвидации учреждений по решению учредителя (пункт 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Учитывая, что право на ликвидацию подведомственного учреждения при осуществлении учреждением только приносящей доход деятельности учредителем фактически не реализуется, законопроектом предлагается внести уточнения в положения федеральных законов от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" в части дополнения их положениями, согласно которым в случае осуществления учреждением приносящей доход деятельности при отсутствии в течение более одного года утвержденного для учреждения государственного задания, принимается решение о ликвидации такого учреждения на основании пункта 2 статьи 61 Гражданского кодекса.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.