Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа МЧС России "Об утверждении Порядка разработки, согласования и утверждения планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (от 25 ноября 2019 г. N 40213-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа МЧС России "Об утверждении Порядка разработки, согласования и утверждения планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (далее соответственно - проект акта, Порядок), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения МЧС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с пунктом 1 раздела I Плана мероприятий на 2018-2014 годы (I этап) по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Ю.И. Борисовым от 20 августа 2018 г. N 6664п-П4, а также в соответствии со статьями 14 и 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) и пунктом 23 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 (далее соответственно - Положение о РСЧС, единая система).

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта акта является повышение эффективности управления рисками в чрезвычайных ситуациях путем установления единого подхода к планированию действий органов управления и сил на всех уровнях функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/06-19/00092580).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 26 июня по 23 июля 2019 года.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 5 по 12 ноября 2019 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции АО "ТАИФ-НК", ОАО "НЗНП", ПАО "ТАГМЕТ", ООО "ИНК", не содержащие замечаний и предложений в отношении проекта акта, а также позиции, АО "Зарубежнефть, АО "ННК-Приморнефтепродукт", АО "Угольная компания "Северный Кузбасс", АО ХК "СДС-Уголь", ПАО "ЛУКОЙЛ", ПАО "Мечел", ПАО "НОВАТЭК", ПАО "Новолипецкий металлургический комбинат", ПАО "Орскнефтеоргсинтез", ПАО "СИБУР Холдинг", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, ПАО НК "РуссНефть", ООО "Афипский нефтеперерабатывающий завод", содержащие замечания и предложения в отношении проектируемого регулирования, частично учтенные в настоящем заключении, а также предложения, отраженные в справке о проведении публичных консультаций (прилагается), рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета при доработке проекта акта.

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной в ходе проведения публичных консультаций информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого регулирования.

1. В соответствии с пунктом 1 проекта акта Порядок разработан в соответствии с требованиями Федерального закона N 68-ФЗ, а также Положения о РСЧС и определяют единые на всей территории Российской Федерации требования к разработке, согласованию и утверждению планов действий по предупреждению чрезвычайных ситуаций (далее - планы действий). В соответствии с пунктом 1.6 целью проекта акта является повышение эффективности управления рисками в чрезвычайных ситуациях путем установления единого подхода к планированию действий органов управления и сил на всех уровнях функционирования единой системы.

Вместе с тем Федеральный закон N 68-ФЗ и Положение о РСЧС не наделяют МЧС России соответствующим полномочием по утверждению порядка разработки, согласования и утверждения планов. Согласно абзацу 2 пункта 23 Положения о РСЧС МЧС России осуществляет организационно-методическое руководство планированием действий в рамках единой системы, что не подразумевает установление обязательных требований путем разработки и принятия нормативного правового акта.

Дополнительно к изложенному необходимо обратить внимание, что Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2007 г. N 868, также непосредственно не предусмотрено осуществление МЧС России полномочий по утверждению порядка разработки, согласования и утверждения планов действий.

2. Согласно подпункту "д" пункта 1 статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ организации обязаны обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального значения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с абзацем 1 пункта 23 Положения о РСЧС проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой системы осуществляется на основе федерального плана действий, планов действий федеральных округов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.

Таким образом, обязанность организаций согласовывать, а также разрабатывать и утверждать в определенном порядке планы действий действующим законодательством прямо не установлена.

3. Пунктом 1 проекта акта устанавливается сфера регулирования Порядка, в соответствии с которой проект акта определяет единые требования для федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также юридических лиц всех форм и собственности, их представительств, филиалов, дочерних обществ и индивидуальных предпринимателей к разработке, согласованию и утверждению планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем, проектом акта в отношении юридических лиц регулируется порядок разработки, согласования и утверждения планов действий организациями, эксплуатирующими критически важные и (или) потенциально опасные объекты.

Таким образом, в целях исключения возможных рисков возложения избыточных обязанностей и ограничений в отношении юридических лиц, не эксплуатирующих критически важные и (или) потенциально опасные объекты, доработать пункт 1 проекта акта соответствующим образом.

4. В соответствии с пунктом 23 проекта акта корректировка планов действий может быть текущей и плановой.

Согласно пункту 23.1 проекта акта текущая корректировка плана действий производится по мере необходимости, в том числе при появлении актуальной информации, при учете которой обеспечивается повышение достоверности и полноты сведений, изложенных в плане действий, одновременно пунктом 23.2 проекта акта предусмотрено, что плановая корректировка планов действий осуществляется ежегодно (при необходимости). Вместе с тем из текста проекта акта представляются недостаточно определенными сущностные различия текущей и плановой корректировки, а также основания, при наступлении которых возникает необходимость внесения изменений в планы действий, порядок, предмет и объем вносимых изменений.

Кроме того, согласно пункту 30.1 проекта акта при незначительном объеме вносимых изменений допускается корректировка плана действий. Вместе с тем, представляется неясным, каким образом определяются пределы незначительного объема вносимых изменений.

Таким образом, проект акта содержит неопределенные нормы, что влечет риск возникновения дополнительных обязанностей, запретов и ограничений организаций.

Считаем целесообразным рассмотреть вопрос доработки проекта акта в части конкретизации предлагаемого регулирования и исключения необходимости осуществлять плановые корректировки в связи с тем, что необходимость их осуществления возникает только раз в год при необходимости, которая может возникнуть только в случае появления какой-либо новой (актуальной) информации, что уже само по себе является основанием для проведения текущей корректировки.

5. Пунктом 15.3.1 определен порядок согласования планов действий. В отношении планов действий организаций установлено, что указанные планы действий подлежат согласованию с должностным лицом органа местного самоуправления, возглавляющим местную администрацию, на территории которого организация осуществляет свою деятельность. Таким образом, организации, осуществляющие свою деятельность на территории нескольких муниципальных образований, будут вынуждены согласовать планы действий со всеми должностными лицами, возглавляющими местную администрацию, на территории которых организация осуществляет свою деятельность. Необходимость согласования с несколькими должностными лицами может привести к усложнению процесса согласования, а также несет риск увеличения сроков согласования и необходимости урегулирования возникающих в процессе согласования разногласий.

В связи с вышеуказанным считаем целесообразным рекомендовать рассмотреть возможность упрощения процедуры согласования для организаций, осуществляющих свою деятельность на территории нескольких муниципальных образований.

6. Дополнительно обращаем внимание, что пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2003 г. N 11 "О Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности" (далее соответственно - Комиссия, Положение о Комиссии) установлен закрытый перечень функций Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. Вместе с тем пунктами 15.3.2 и 18 проекта акта устанавливаются полномочия Комиссии по утверждению и введению в действие федеральных планов действий. Таким образом, проектом акта вводятся дополнительные полномочия Комиссии, не предусмотренные Положением о Комиссии.

На основе проведения оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком не обоснованы, в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.