Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (от 29.11.2019 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу http://regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/09-19/00095319).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 10 по 30 октября 2019 года.

Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, согласно которой единственным участником общественного обсуждения проектируемое регулирование поддерживается.

Проектом акта предусматриваются изменения статьи 11 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ) в части определения нового требования к маркировке винодельческой продукции о размещении на потребительской таре (упаковке) или этикетке произведенной из отечественного винограда винодельческой продукции надписи на русском языке: "Произведено из винограда, выращенного на территории Российской Федерации".

I. Обращаем внимание на следующие риски, связанные с проектируемыми положениями.

Статьей 1 проекта акта в пункт 3 статьи 11 Закона N 171-ФЗ вносится следующее требование к маркировке алкогольной продукции: "На потребительской таре (упаковке) или этикетках винодельческой продукции, произведенной из винограда, выращенного на территории Российской Федерации, должна содержаться информационная надпись на русском языке: "Произведено из винограда, выращенного на территории Российской Федерации".

Пунктом 2 статьи 2 проекта акта определяется, что "розничная продажа винодельческой продукции, на потребительской таре (упаковке) или этикетках которых не содержатся сведения, указанные в абзаце четырнадцатом пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", и требования к которым действовали на дату их нанесения на потребительскую тару (упаковку) или этикетку, допускается до окончания срока годности такой продукции".

Обращаем внимание на неопределенность допущения, предусмотренного проектируемого пункта 2 статьи 2 проекта акта. Остается неясным, каким образом может быть подтверждена дата нанесения сведений на потребительскую тару (упаковку) или этикетку.

Представляется, что неопределенность проектируемых положений может привести к неоднозначному правоприменению, возникновению необоснованных претензий со стороны контролирующих органов, а также избыточным затратам хозяйствующих субъектов.

Обращаем внимание, что положения в части допуска к обороту продукции с маркировкой, соответствующей требованиям, действовавшим до вступления в силу новых требований, представлены в пунктах 2.2, 2.3 Решения от 9 декабря 2011 г. N 881 "О принятии технического регламента Таможенного союза "Пищевая продукция в части ее маркировки" (далее - Решение N 881):

"2.2. До 15 февраля 2015 года допускается производство и выпуск в обращение пищевой продукции в соответствии с обязательными требованиями к пищевой продукции в части ее маркировки, установленными нормативными правовыми актами Таможенного союза или законодательством государства - члена Таможенного союза до дня вступления в силу Технического регламента.

2.3. Обращение продукции, выпущенной в обращение в соответствии с подпунктом 2.2 настоящего Решения, допускается в течение срока годности продукции, установленного в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза".

В целях исключения возможности неоднозначного прочтения проектируемых положений представляется необходимым представить пункт 2 статьи 2 проекта акта в терминологии Решения N 881.

II. По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены не в полной мере.

1. Согласно пункту 2.1 сводного отчета степень регулирующего воздействия положений проекта акта оценена разработчиком как средняя. Публичные обсуждения проекта акта были проведены в течение 15 рабочих дней.

Вместе с тем проектируемые изменения носят высокую степень регулирующего воздействия: определяется новое, ранее не предусмотренное ни законодательством Российской Федерации, ни актами, составляющими право Евразийского экономического союза, требование к маркировке винодельческой продукции, т.е. формируются новые обязанности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих производство винодельческой продукции.

В отношении проектов нормативных актов, носящих высокую степень регулирующего воздействия, срок публичного обсуждения в соответствии с пунктом 18 Правил составляет не менее 20 рабочих дней.

2. Кроме того, обращаем внимание на недостаточную проработку сводного отчета к проекту акта.

2.1. Согласно пункту 3.1 сводного отчета в качестве описания проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, условий и факторов ее существования, разработчиком указана недостаточная информированность потребителя о происхождении винограда, из которого производится винодельческая продукция. Вместе с тем согласно пункту 5.1 целью предлагаемого регулирования является "повышение информированности производителя о винодельческой продукции отечественного производства из выращиваемого на территории Российской Федерации винограда".

2.2. Пунктом 6.3 сводного отчета в качестве обоснования выбора предлагаемого способа решения проблемы разработчик указывает следующие: "Требования к информации, находящейся в розничной продаже на территории Российской Федерации алкогольной продукции установлены пунктом 3 статьи 11 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции". Представляется, что констатация факта регулирования вопросов розничной продажи алкогольной продукции статьей 11 Закона N 171-ФЗ не может являться обоснованием выбора проектируемого способа решения проблемы (которая определена разработчиком в пункте 3.1 сводного отчета как "недостаточная информированность потребителя о происхождении винограда, из которого производится винодельческая продукция").

2.3. В разделе 7 сводного отчета должны быть определены основные группы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, иные заинтересованные лица, включая органы государственной власти, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, оценка количества таких субъектов.

Пунктом 7.1 сводного отчета к группе участников отношений отнесены хозяйствующие субъекты, занимающиеся производством винодельческой продукции из отечественного сырья. Вместе с тем разработчиком не представлена количественная оценка таких участников.

Обращаем внимание, что согласно требованиям статьи 14 Закона N 171-ФЗ сельскохозяйственные товаропроизводители обязаны осуществлять учет и декларирование производства, хранения и поставки вина, игристого вина (шампанского), а также объема винограда, использованного для производства вина, игристого вина (шампанского); организации, не признаваемые сельскохозяйственными товаропроизводителями, сельскохозяйственные товаропроизводители, граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, обязаны осуществлять учет и декларирование объема винограда, выращенного ими для производства винодельческой продукции; организации, осуществляющие производство винодельческой продукции с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения и полный цикл производства дистиллятов, обязаны осуществлять учет и декларирование объема винограда, использованного для производства винодельческой продукции с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения и полного цикла производства дистиллятов. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 9 августа 2012 г. N 815 "О представлении деклараций об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об использовании производственных мощностей, об объеме собранного винограда и использованного для производства винодельческой продукции винограда" данные о производителях винодельческой продукции, об объеме использованного винограда имеются в распоряжении Росалкогольрегулирования.

Так, сельскохозяйственные товаропроизводители, осуществляющие производство, хранение, поставки вина, игристого вина (шампанского), представляют декларации об объеме винограда, использованного для производства вина, игристого вина (шампанского), организации, осуществляющие производство винодельческой продукции с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения и полный цикл производства дистиллятов, представляют декларации об объеме винограда, использованного для производства винодельческой продукции, в том числе винодельческой продукции с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения, и полного цикла производства дистиллятов, представляют соответствующие декларации в Росалкогольрегулирование.

Сельскохозяйственные товаропроизводители, организации, не признаваемые сельскохозяйственными товаропроизводителями, граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, осуществляющие выращивание винограда для производства винодельческой продукции, представляют декларации об объеме винограда, собранного для производства винодельческой продукции, в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту регистрации сельскохозяйственного товаропроизводителя, организации, не признаваемой сельскохозяйственным товаропроизводителем, по месту жительства гражданина, ведущего личное подсобное хозяйство, копии указанных деклараций - в Росалкогольрегулирование.

Таким образом, информация о количестве субъектов, подпадающих под проектируемое регулирование, должна быть в распоряжении регулятора, и могла быть получена разработчиком при разработке проекта акта.

2.4. В разделе 10 сводного отчета разработчиком не представлены описание и оценки видов расходов хозяйствующих субъектов, связанных с проектируемым регулированием (пункт 11.3 сводного отчета).

2.5. В разделе 14 сводного отчета не указаны идикативные показатели, программы мониторинга и иные способы (методы) оценки достижения заявленных целей регулирования.

2.6. Разработчиком не представлена информация о федеральных органах исполнительной власти представителях предпринимательского сообщества, извещенных о проведении публичных консультаций (пункт 19.3 сводного отчета). Между тем согласно пункту 15 Правил для проектов актов с высокой степенью регулирующего воздействия представление такой информации является обязательным.

Представляется, что отсутствие указанной выше информации в сводном отчете может свидетельствовать о низкой степени проработанности проектируемых норм, анализа рисков их реализации в представленной редакции.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.