Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ "Об утверждении Правил применения базовых станций сетей подвижной радиотелефонной связи. Часть VII. Правила применения базовых станций сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта 5G технологии NR" (от 27.12.2019 N 45710-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минкомсвязи России "Об утверждении Правил применения базовых станций сетей подвижной радиотелефонной связи. Часть VII. Правила применения базовых станций сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта 5G технологии NR" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкомсвязью России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. Ранее проект акта был размещен на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/02-19/00088479). Минэкономразвития России ранее было подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия без замечаний и направлено в адрес разработчика письмом от 30 апреля 2019 года N 13993-СШ/Д26и.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия в период с 22 марта по 12 апреля 2019 г., а также с 5 ноября по 18 ноября 2019 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/10-19/00096341).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в период с 13 декабря по 20 декабря 2019 года. В ходе публичных консультаций были получены позиции комиссии Российского союза промышленников и предпринимателей по связи и информационно-коммуникационным технологиям, ПАО "МегаФон", ООО "T2 Мобайл", АО "СМАРТС", ПАО "МТС", частично учтенные при подготовке настоящего заключения. Отдельные замечания и предложения приведены в приложении к настоящему заключения и рекомендуются к рассмотрению разработчиком при доработке проекта акта.

Проектом акта устанавливаются требования к базовым станциям сетей подвижной радиотелефонной связи с целью их использования в стандарте 5G технологии NR.

Устанавливаемые требования проверяются при прохождении процедуры обязательной сертификации таких базовых станций.

Пунктом 12 проекта акта по сравнению с ранее рассмотренной редакцией предусматривается дополнительное требование по обеспечению защиты абонентского и сигнального трафика в радиоканале между базовой станцией и абонентским оборудованием, а также в канале связи между базовой станцией и оборудованием опорной сети (ядром сети), которая должна обеспечиваться использованием средств криптографической защиты информации (СКЗИ), в том числе имеющих подтверждение соответствия требованиям по безопасности информации класса КС3, установленным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности. То есть базовые станции должны быть оснащены (один из вариантов):

- оборудованием, использующим СКЗИ, имеющем подтверждение соответствия требованиям по безопасности информации класса КС3, то есть российским требованиям (далее - случай 1);

- оборудованием, соответствующим российским, а также международным требованиям (стандарт 3GPP) (далее - случай 2).

В отношении предлагаемого регулирования можно отметить следующие риски.

1. В случае 1 для обеспечения безопасности информации и возможности использования сети 5G необходима установка на абонентские терминалы (телефоны, планшеты и подобное) аналогичного ответного оборудования. В этом случае работоспособность оборудования в сети 5G может быть достигнута только при установке российского оборудования с использованием российских программ шифрования на обоих устройствах. То есть, оконечное абонентское оборудование, произведенное за рубежом, не сможет использовать сети 5G в случае использования производителями этих устройств оборудования, удовлетворяющего международным требованиям.

В настоящее время защита абонентского и сигнального трафика в радиоканале между абонентским терминалом и базовой станцией, а также в канале связи между базовой станцией и оборудованием опорной сети (ядром сети) выполняется с использованием международных алгоритмов шифрования, рекомендованных 3GPP и реализованных зарубежными производителями в поставляемом в Россию оборудовании связи.

Однако, сетью 5G на территории Российской Федерации смогут пользоваться только владельцы устройств, производители которых согласятся устанавливать на свои устройства российские средства криптографической защиты, а также российские криптографические алгоритмы.

Учитывая вышеизложенное отмечаем, что оснащение базовых станций СКЗИ, имеющей подтверждение соответствия требованиям по безопасности информации класса КС3, неактуально без установки подобного оборудования в оконечных устройствах.

Также отмечаем, что одновременно для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия в Минэкономразвития России поступил проект приказа Минкомсвязи России "Об утверждении Правил применения абонентских терминалов сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта 5G технологии NR" (ID проекта: 02/08/10-19/00096350), предполагающий установку оборудования на абонентские терминалы с использованием СКЗИ, имеющих подтверждение соответствия требованиям по безопасности информации класса КС3 (далее - проект приказа).

В этой связи отмечаем, что риски установки предлагаемого оборудования на абонентские терминалы в целом аналогичны рискам, отмеченным в настоящем заключении, и более подробно раскрыты в заключении об оценке регулирующего воздействия на соответствующий проект приказа.

При этом следует учитывать, например, что по информации, представленной субъектами предпринимательской деятельности и содержащейся в открытых источниках, российский объем продаж смартфонов может оцениваться порядка 1,7 % от общемирового. Учитывая изложенное, для производителей смартфонов и иных абонентских терминалов разработка и производство оконечного оборудования в целях приведения его в соответствие с требованиями российского законодательства дополнительно удорожит их производство, что может оказаться экономически неоправданным и/или нерентабельным.

2. Зарубежные производители в целях минимизации затрат при серийном производстве могут выбрать случай 2. Однако, учитывая отсутствие информации о производимых базовых станциях и их производителях в прилагаемых документах, не представляется возможным спрогнозировать поведение зарубежных производителей в случае принятия предлагаемого регулирования.

Кроме того, защита абонентского и сигнального трафика в радиоканале между абонентским терминалом и базовой станцией обеспечивается, как правило, встроенным программным обеспечением (прошивкой), в том числе хранящимся непосредственно в процессоре в составе абонентского терминала или базовых станций. Такое программное обеспечение формируется производителем и не может быть изменено или дополнено, в том числе производителями абонентских терминалов или базовых станций.

По информации, представленной субъектами предпринимательской деятельности, в настоящее время микросхемы для базовых станций и абонентских терминалов выпускаются ограниченным количеством организаций, преимущественно зарубежных. При этом в целях реализации предлагаемого регулирования использующие эти микросхемы производители базовых станций могут быть допущены к использованию своего оборудования в России только в случае внедрения в микросхемы российской криптозащиты.

В этой связи представляется необходимым учитывать риск отказа зарубежных производителей микросхем для их использования на базовых станциях и оборудовании опорной сети (ядра сети), что способно привести к резкому сокращению номенклатуры или полной невозможности использования такого оборудования на российском рынке.

3. Проектом акта предлагается наделить ФСБ России полномочиями по утверждению требований по безопасности информации класса КС3 в отношении базовых станций (их составляющих). При разработке требований об установке российских СКЗИ следует учитывать существующие возможности российского производства элементной базы для базовых станций, используемых на территории Российской Федерации.

Учитывая непредставление разработчиком в пояснительных материалах детальных механизмов внедрения предлагаемого регулирования, отсутствие конкретных требований в настоящее время не позволяет сделать вывод о наличии или об отсутствии продукции, удовлетворяющей требованиям на рынке. Кроме того, субъектами предпринимательской деятельности в рамках публичных консультаций представлена информация об отсутствии такого оборудования.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 608 "О сертификации средств защиты информации" средства защиты информации подлежат обязательной сертификации, при этом криптографические (шифровальные) средства должны быть отечественного производства и выполнены на основе криптографических алгоритмов, рекомендованных ФСБ России.

Отсутствие российских средств криптографической защиты сетевого и абонентского оборудования 5G также подтверждают субъекты предпринимательской деятельности. То есть для разработки указанного оборудования может потребоваться продолжительное время.

Более того, оборудование с установленными СКЗИ должно проходить процедуру подтверждения соответствия. Для реализации указанного требования необходимо получение лицензии, аккредитации испытательных лабораторий и органов по сертификации, время на прохождение сертификации.

При этом проектом акта предусмотрен переходный период в 180 дней, что представляется недостаточным для реализации всех вышеуказанных мероприятий. В этой связи необходимо предусмотреть переходный период по пункту 12 проекта акта, исходя из производственных возможностей российских предприятий, а также сроков проведения процедуры оценки соответствия.

4. Разработчиком в пояснительных материалах не проанализированы затраты на выполнение проектируемых требований. Учитывая отсутствие необходимого оборудования на рынке, в целях оценки последствий предлагаемого регулирования можно воспользоваться аналогичными примерами, например, установкой СКЗИ на тахографы. Можно предположить, что стоимость установки российских СКЗИ на базовые станции может быть оценена в размере не менее стоимости СКЗИ для тахографов.

В соответствии с требованиями ФСБ России блок СКЗИ для тахографа подлежит замене каждые 3 года. При этом по информации, представленной ФСБ России, срок в 3 года устанавливается в связи с тем, что только в течение такого срока алгоритм криптографической защиты не может быть раскрыт (скомпрометирован).

При допущении, что издержки на переоснащение блока СКЗИ с учетом работ составляют порядка 20 тыс. рублей, а количество базовых станций на 1 апреля 2019 года составило 719 282 единицы, дополнительные затраты для владельцев базовых станций могут составлять порядка 14,5 млрд. руб. каждые 3 года, предположив, что существующие базовые станции могут быть модернизированы.

В случае если устанавливаемые параметры СКЗИ потребуют установки новых базовых станций, указанные затраты могут пропорционально возрасти.

Вместе с тем учитывая, что ориентировочная стоимость базовой станции составляет порядка 100 тыс. рублей, затраты на оснащение базовых станций блоками СКЗИ представляются чрезмерными.

Кроме того, отдельно следует отметить, что в случае 2 расходы владельца базовой станции могут возрасти более, чем в 2 раза, поскольку потребуется установка оборудования по международным стандартам и российским требованиям с учетом закупки российских СКЗИ.

Таким образом, значительное увеличение стоимости сетевого и абонентского оборудования в связи с включением затрат на СКЗИ может привести к низкой рентабельности внедрения стандарта 5G и негативно повлиять на развитие инфраструктуры 5G в Российской Федерации.

5. Более того, в соответствии с Положением о порядке ввоза на таможенную территорию Евразийского экономического союза и вывоза с таможенной территории Евразийского экономического союза шифровальных (криптографических) средств, утвержденного Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 апреля 2015 г. N 30 "О нормативных правовых актах в области нетарифного регулирования", ввоз шифровальных (криптографических) средств на таможенную территорию Евразийского экономического союза и (или) их вывоз осуществляются при наличии сведений о включении соответствующей нотификации в единый реестр нотификаций либо при наличии лицензии или заключения (разрешительного документа).

Таким образом, для обеспечения требований, устанавливаемых пунктом 12 проекта акта, при производстве базовых станций (их компонентов, на которые должны быть установлены российские СКЗИ) производитель должен осуществлять мероприятия, направленные на реализацию вышеуказанных разрешительных режимов.

6. Разработчиком в качестве проблемы, на решение которой направлено предлагаемое регулирование, указано на отсутствие обязательных требований к оборудованию подсистем базовых станций сетей подвижной радиотелефонной связи стандарта 5G технологии NR. При этом негативным эффектом в связи с отсутствием указанных требований отмечается нарушение устойчивой и целостности связи. Учитывая отсутствие анализа статистических данных и материалов правоприменительной практики реализации предлагаемых требований, указанное не позволяет сделать вывод о необходимости предлагаемого регулирования.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290, формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

При этом при целеполагании следует соотносить возможные выгоды от предлагаемого регулирования с планируемыми затратами на его реализацию.

На основании вышеизложенного представляется, что требования, изложенные в пункте 12 проекта акта, могут быть недостаточно экономически обоснованными, а также способны нарушить реализацию планов по развитию сетей 5G в Российской Федерации.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, не обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.