Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон"Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (от 31.12.2019 г. N 46274-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

На основании пунктов 1.5 и 1.6 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации В.В. Путина от 14 июля 2016 г. N Пр-1333 и Правительства Российской Федерации от 15 августа 2018 г. N АГ-П9-5248 и направлен на усиление режима государственных природных заповедников, установление в законодательстве статуса биосферных полигонов государственных природных биосферных заповедников. Также проектом акта предполагается внесение изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ), направленных на определение режима охраны объектов всемирного природного наследия и водно-болотных угодий международного значения.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются особо охраняемые природные территории федерального значения (491), а также субъекты Российской Федерации (85).

Проект акта изменяет действующие полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, но не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 15 ноября по 6 декабря 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/11-19/00096976). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил в период с 18 по 23 декабря 2019 г. проведены дополнительные публичные консультации с представителями предпринимательской деятельности, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в рамках которых замечания и предложения по проекту акта поступили от ФГБУ "Хинганский государственный природный заповедник", ФГБУ "Национальный парк "Куршская коса", ФГБУ "Национальный парк "Плещеево озеро", ПАО "ЛУКОЙЛ", Департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа, частично учтенные в настоящем заключении, а также ряд предложений (прилагаются), рекомендуемых к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие замечаний к проектируемому регулированию и рисков от его введения для субъектов предпринимательской деятельности.

1. Пунктом 1 статьи 1 проекта акта вводится обязанность хозяйствующих субъектов согласовывать с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответственно государственные природные заповедники, национальные парки, памятники природы либо природные парки, вопросы их социально-экономической деятельности (далее - особо охраняемые природные территории, ООПТ), планируемой на территориях охранных зон указанных ООПТ.

Обращаем внимание, что понятие "социально-экономическая деятельность" законодательством Российской Федерации не определено. Отсутствие четкого определения видов и особенностей разрешенной деятельности и соответствующих требований может привести к невозможности (затруднительности) размещения новых либо эксплуатации действующих объектов на территориях ООПТ и их охранных зон.

Также положениями проекта акта не определено, что наличие указанного согласования вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов является исчерпывающим для ведения соответствующей деятельности на таких территориях.

Указанная правовая неопределенность может привести к созданию административных барьеров для ведения деятельности как хозяйствующими субъектами, так и осуществляющими функции контроля и надзора на территориях ООПТ и их охранных зон территориальными органами Росприроднадзора, а также федеральными государственными бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Минприроды России.

С учетом изложенного считаем необходимым в проекте акта конкретизировать понятие "социально-экономическая деятельность" для однозначного понимания как хозяйствующих субъектов, так и контролирующих их деятельность органов.

Кроме того, обращаем внимание разработчика на то, что предлагаемое регулирование подразумевает предоставление федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги по согласованию вопросов социально-экономической деятельности на территориях ООПТ. Соответственно, согласно пункту 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" для предоставления такой услуги необходимо утвердить административный регламент, который должен содержать порядок инициирования, согласования и урегулирования вопросов, касающихся согласования социально-экономической деятельности на территориях охранных зон ООПТ, сроки и последовательность действий при согласовании хозяйственной деятельности на таких территориях.

2. В соответствии с пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации и пунктом 10 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) Правительством Российской Федерации утверждаются положения в отношении каждой территории с особыми условиями использования территорий, в том числе охранных зон ООПТ, представляющие собой нормативные правовые акты, содержащие перечень запретов и ограничений социально-экономической деятельности в соответствующих границах.

Положением об охранных зонах ООПТ устанавливается режим особой охраны таких территорий, определяются основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаются предельные (максимальные и (или) минимальные) параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Таким образом, считаем, что при наличии утвержденного Правительством Российской Федерации положения об охранной зоне ООПТ согласование вопросов социально-экономической деятельности с федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является дублирующим существующие в действующем законодательстве требования, приводит к возникновению новых обязанностей хозяйствующих субъектов по согласованию размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности на территориях охранных зон ООПТ в отсутствие четких требований.

3. Статьей 4 проекта акта предлагается внести изменения в Федеральный закон N 7-ФЗ, направленные на определение режима охраны объектов всемирного природного наследия и водно-болотных угодий международного значения.

Считаем необходимым прямо предусмотреть в проекте акта, что устанавливаемые в частях 3 статей 59.1 и 59.2 статьи 4 проекта акта ограничения не могут быть применены в отношении хозяйственной деятельности, решение об осуществлении которой принято до вступления в силу этих ограничений.

4. В качестве обоснования целей предлагаемого регулирования разработчиком указано, что принятие проекта акта в том числе позволит обеспечить ограничение негативного антропогенного воздействия на природные комплексы ООПТ и усиление правового режима государственных природных заповедников. Для этого проектом акта предлагается расширить перечни территорий, в пределах которых требуется согласование деятельности хозяйствующих субъектов с органами государственной власти.

Однако если в действующей редакции Федерального закона N 33-ФЗ вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях соответствующих национальных парков и их охранных зон, согласовываются с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки, то согласно проектируемым положениям проекта акта перечень территорий ООПТ для социально-экономической деятельности в охранных зонах которых необходимо согласование, дополняется охранными зонами государственных природных заповедников, национальных парков, памятников природы либо природных парков. Участниками публичных консультаций отмечается, что на территориях самих ООПТ также ведется масштабная хозяйственная деятельность, однако проектом акта не предусмотрено согласование деятельности на самих территориях ООПТ.

В связи с тем, что разработчиком не представлено информации, определяющей необходимость усиления режима охраны всех территорий ООПТ, включая их охранные зоны, или только охранных зон таких территорий, а также учитывая, что действующим законодательством уже регламентирован порядок ведения деятельности на таких территориях, считаем, что заявленная разработчиком в качестве цели предлагаемого регулирования проблема и способы ее решения являются недостаточно обоснованными.

5. Пунктом 2 статьи 1 проекта акта разработчиком предлагается уточнить статус биосферных полигонов, которые могут быть присоединены к территориям государственных природных биосферных заповедников.

5.1. Обращаем внимание, что понятие "биосферный полигон" в законодательстве Российской Федерации не определено, в связи с чем представляется затруднительном отнести ту или иную деятельность хозяйствующих субъектов к деятельности, осуществляемой именно на территории биосферного полигона, а не на территории государственного природного биосферного заповедника, частью которого является биосферный полигон.

Считаем необходимым в пункте 2 статьи 1 проекта акта конкретизировать понятие "биосферный полигон" во избежание рисков, аналогичных приведенным в абзаце 4 пункта 1 настоящего заключения.

5.2. Пункт 2 статьи 10 Федерального закона N 33-ФЗ предлагается дополнить подпунктом 22, содержащим признаки территорий, на которых Правительством Российской Федерации может быть принято решение о создании биосферного полигона.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ предусмотрен ряд условий, которые учитываются при принятии решений о создании ООПТ. Учитывая, что биосферные полигоны являются разновидностью государственных природных заповедников, которые, в свою очередь, являются разновидностью ООПТ, они должны отвечать условиям создания ООПТ, указанным в пункте 1 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Предлагаемые разработчиком новеллы не позволяют однозначно определить, какие условия должны учитываться при создании биосферного полигона - действующие, проектируемые проектом акта, либо и те, и другие.

Таким образом, необходимо либо исключить предлагаемые в подпункте 22 пункта 2 статьи 1 проекта акта, либо предусмотреть особые условия для создания биосферных полигонов в пункте 1 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.