Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (от 17.01.2020 г. N 877-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 20.1 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее соответственно - проект акта, Закон о железнодорожном транспорте), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 18 ноября по 6 декабря 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/11-19/00096660).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в период с 18 декабря 2019 г. по 9 января 2020 г. В ходе публичных консультаций были получены позиции ОАО "РЖД", АО "Железные дороги Якутии", АО "ПГК", СРО "Ассоциация Промжелдортранс", СРО "Союз операторов железнодорожного транспорта", частично учтенные при подготовке настоящего заключения. Неучтенные замечания и предложения приведены в приложении к настоящему заключения.

С учетом проведенных публичных консультаций к проекту акта могут быть сделаны следующие замечания.

1. Частью 3 статьи 1 проекта акта отмечено, что к отношениям, связанным с организацией и осуществлением федерального государственного контроля (надзора) в сфере железнодорожного транспорта, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Проект о контроле). Вместе с тем указанный нормативный правовой акт в настоящее время не принят и находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (проект N 850621-7). Указанным законопроектом предусматривается новое основополагающее регулирование в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. При этом проект акта должен соответствовать основополагающему закону в части осуществления государственного контроля (надзора).

Кроме того, в настоящее время не утверждена целевая структура нормативного регулирования в сфере железнодорожного транспорта в соответствии с Планом мероприятий ("дорожная карта") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Правительством Российской Федерации 29 мая 2019 г. N 4714п-П36. В этой связи возможно изменение основополагающих положений в части подходов к организации контроля (надзора) в сфере железнодорожного транспорта.

Таким образом, учитывая отсутствие утвержденной целевой структуры нормативного регулирования, установление норм о государственном контроле в проекте акта является преждевременным.

2. Отдельные предлагаемые проектом акта формулировки не соотносятся с терминологией, представленной Проектом о контроле. Так, например, термин "проверка" без указания типа отсутствует в Проекте о контроле, однако используется в проектируемом пункте 2, части 4 проектируемого пункта 3, проектируемом пункте 4, проектируемом пункте 5, проектируемом пункте 8 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте и т.д.

На основании вышеизложенного представляется необходимым проинвентаризировать формулировки, используемые в проекте акта, и привести их в соответствие с терминологией, устанавливаемой Проектом о контроле.

3. Проектируемым пунктом 3 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте предлагается установить, что предметом федерального государственного контроля (надзора) в сфере железнодорожного транспорта является оценка соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований к деятельности саморегулируемых организаций (далее - СРО) в области железнодорожного транспорта.

В настоящее время государственный надзор за деятельностью СРО (федеральный государственный надзор) осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В настоящее время Законом N 294-ФЗ (пункт 4 статьи 1) установлены особенности организации и проведения проверок при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):

- государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций;

- федеральный государственный транспортный надзор в области железнодорожного транспорта.

Таким образом, действующим законодательством указанные виды контроля разделены.

Во исполнение Закона N 294-ФЗ в части контроля (надзора) за СРО реализуется постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. N 1202 "Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций" (далее - Положение о надзоре за СРО). Положением о надзоре за СРО предусмотрены федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор, и случаи государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, а именно:

- СРО аудиторов;

- СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства;

- СРО в области энергетического обследования;

- СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов;

- СРО оценщиков и арбитражных управляющих, саморегулируемых организаций кадастровых инженеров;

- СРО кредитных потребительских кооперативов;

- СРО организаторов азартных игр в букмекерских конторах и саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в тотализаторах.

Таким образом, действующим законодательством надзор за СРО в области железнодорожного транспорта не предусмотрен.

Указанное связано, прежде всего, с тем, что действующим законодательством обязательное членство организаций железнодорожного транспорта в СРО не предусмотрено. В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон о СРО) членство субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО является добровольным.

Отдельно следует отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 69 Проекта о контроле Законом о железнодорожном транспорте могут быть предусмотрены случаи замены осуществления государственного контроля (надзора) контролем СРО за деятельностью своих членов. А взаимодействие СРО с контрольно-надзорными органами осуществляется в соответствии с Законом о СРО.

Таким образом, контроль за деятельностью СРО осуществляется только в случае передачи контрольно-надзорных полномочий СРО в части надзора за соблюдением отдельных обязательных требований членов такого СРО.

Проектом акта не предусмотрены такие случаи. В этой связи закрепление федерального государственного контроля (надзора) в части оценки соблюдения требований к деятельности СРО не обосновано.

4. В проектируемом пункте 3 статьи 20.1 Закон о железнодорожном транспорте проекта акта некорректно определен предмет федерального государственного контроля (надзора) в сфере железнодорожного транспорта, а именно оценка соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований и исполнение решений, принимаемых по результатам контрольно-надзорных мероприятий.

Во-первых, оценка соблюдения требований является не предметом, а способом осуществления государственного контроля (надзора). Предметом государственного контроля (надзора) в соответствии с частью 1 статьи 19 Проекта о контроле является соблюдение обязательных требований, а также исполнение решений, принимаемых по результатам контрольно-надзорных мероприятий.

Во-вторых, предметом государственного контроля (надзора) является соблюдение требований как организациями, так и гражданами, однако проектом акта не предусмотрена возможность осуществления государственного контроля (надзора) в отношении граждан.

Таким образом, представляется необходимым синхронизировать положения проекта акта с Проектом о контроле в соответствии с указанным замечанием.

5. Проектируемым пунктом 4 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте проекта акта устанавливается основание для включения проверки в ежегодный план проведения контрольно-надзорных мероприятий - наступление сроков проведения таких мероприятий.

Вместе с тем организация проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий будет регулироваться статьей 81 Проекта о контроле. При этом в соответствии с частью 2 статьи 81 Проекта о контроле установлено, что порядок формирования плана контрольно-надзорных мероприятий и его согласования с органами прокуратуры устанавливается Правительством, а не проектом акта.

Таким образом, представляется необходимым исключить проектируемый пункт 4 статьи 20.1 Закон о железнодорожном транспорте из проекта акта.

6. Проектируемым пунктом 5 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте предусмотрены основания для проведения внеплановой проверки. Вместе с тем организация проведения внеплановых контрольно-надзорных мероприятий будет регулироваться статьей 82 Проекта о контроле, а основания для проведения внеплановых контрольно-надзорных мероприятий установлены в части 1 статьей 82 Проекта о контроле.

Отдельно следует отметить, что основания для проведения внеплановых контрольно-надзорных мероприятий, поименованных в проекте акта, не в полной мере соотносятся с основаниями, предусмотренными Проектом о контроле. Так, например, истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем решений, принятых органом государственного надзора по результатам контрольно-надзорного мероприятия как основание для проведения контрольно-надзорного мероприятий не предусмотрено Проектом о контроле. Между тем, наступление сроков проведения контрольно-надзорных мероприятий согласно пункту 2 части 1 статьи 75 проекта о ГКН является основанием для открытия контрольно-надзорного производства, а не для включения проверки в план.

На основании вышеизложенного представляется необходимым исключить проектируемый пункт 5 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте из проекта акта.

7. Проектируемый пункт 6 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте противоречит пункту 4 статьи 90 Проекта о контроле. Так, проектом акта предусмотрено, что внеплановая выездная проверка в случае мотивированного представления должностным лицом органа государственного надзора при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований по результатам контрольно-надзорных мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов власти, из средств массовой информации о фактах причинения или угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям может быть проведена органом государственного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры о проведении контрольно-надзорных мероприятий посредством направления в органы прокуратуры заявления о согласовании проведения внеплановой проверки с приложением обоснований в течение 24 часов.

При этом в соответствии с пунктом 4 статьи 90 Проекта о контроле внеплановая выездная проверка может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры, за исключением ее проведения на основании поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также требования прокурора.

Таким образом, представляется необходимым исключить проектируемый пункт 6 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте из проекта акта.

8. Проектируемым пунктом 7 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте запрещается предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении внеплановой выездной проверки. Однако в соответствии с пунктом 5 статьи 90 Проекта о контроле такое уведомление обязательно. То есть положения проекта акта противоречат положениям Проекта о контроле.

В этой связи представляется необходимым исключить указанную норму из проекта акта.

9. Проектируемым пунктом 9 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте предусматриваются права должностных лиц органа государственного надзора, уполномоченных на непосредственное проведение профилактических, контрольно-надзорных мероприятий, совершение контрольно-надзорных действий в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о проведении контрольно-надзорного мероприятия. Однако указанные права не соотносятся с правами, предусмотренными частью 2 статьи 37 Проекта о контроле, а именно в указанном пункте отсутствуют нормы, предусмотренные подпунктами 7-12 проектируемого пунктом 9 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте.

9.1. В частности, выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, предусмотренная подпунктом 7 вышеуказанной нормы, относится в соответствии с частью 2 статьи 127 Проекта о контроле к обязанностям.

9.2. Предусмотренный проектируемым подпунктом 8 вышеуказанной нормы запрос документов и сведений у органов государственной власти, органов местного самоуправления и подведомственных им организаций имеет в соответствии с пунктом 1 статьи 111 Проекта о контроле ограничение, которое заключается в необходимости согласования инспектором такого запроса. Однако указанное не предусмотрено проектом акта.

9.3. Действия инспектора, обязательные к исполнению по результатам контрольно-надзорных мероприятий в случае выявления в ходе контрольно-надзорных мероприятий нарушений обязательных требований, представлены в пункте 2 статьи 127 Проекта о контроле. Проектом акта предлагается указанные обязанности отнести к правам инспектора, в том числе в части составления протоколов об административных правонарушениях и рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятию мер по предотвращению таких нарушений (подпункт 9 пункта 9 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте).

Во-первых, составление протоколов об административных правонарушениях не предусмотрено Проектом о контроле.

Во-вторых, указанные действия являются обязанностью, а не правом инспектора.

В-третьих, действующим законодательством наделение указанными полномочиями осуществляется посредством внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, однако это не предусмотрено проектом акта.

Таким образом, представляется необходимым исключить указанную норму из проекта акта.

9.4. Положения, предусмотренные проектируемым подпунктом 10 пункта 9 статьи 20.1 Закона о железнодорожном транспорте, в части направления в уполномоченные органы материалов по результатам проверки в случае нарушения обязательных требований для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений в качестве права инспектора являются его обязанностью и не соответствуют формулировкам, предусмотренным подпунктом 3 пункта 2 статьи 127 Проекта о контроле. Так, в соответствии с указанным пунктом Проекта о контроле инспектор обязан при выявлении признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии с компетенцией.

9.5. Проектируемым подпунктом 11 пункта 9 статьи 20.1 Закона устанавливается право инспектора пользоваться, необходимыми для проведения проверки, техническими средствами, в том числе компьютерами, электронными носителями информации, сканерами, телефонами, средствами аудио- и видеозаписи, фотоаппаратами, осуществлять аудиозапись, фото- и видеосъемку.

Возможность использования фото-, видеосъемки и иных способов фиксации доказательств установлена пунктом 5 статьи 80 Проекта о контроле. При этом указанная возможность предоставляется только в случаях, установленных положением о виде контроля.

Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 109 Проекта о контроле приборы, имеющие функции фото- и видеосъемки, а также средства аудиозаписи относятся к иным техническим средствам. При этом перечень и порядок применения таких технических средств устанавливается также положением о виде контроля.

Таким образом, установление видов технических средств в проекте акта, в том числе без указания, что возможность использования таких технических средств может быть только в отдельных случаях, представляется избыточным.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, до момента вступления в силу Проекта о контроле и утверждения целевой структуры не обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.