Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (от 27.01.2020 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкультуры России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 22 ноября по 12 декабря 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/11-19/00097449).

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком не соблюдены (замечания к процедуре представлены в разделе II настоящего заключения).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил провело публичные консультации по проекту акта. В рамках проведенных консультаций был получен ряд предложений и замечаний от представителей бизнес-сообщества в сфере киноиндустрии, которые были учтены при подготовке настоящего заключения.

I. Замечания и предложения к положениям проекта акта.

1. С учетом проведенного анализа проекта акта и представленных материалов, а также полученной в рамках публичных консультаций информации может быть сделан вывод, что проектируемое регулирование не приведет к увеличению разнообразия демонстрируемых фильмов в кинотеатрах, а, наоборот, может привести к снижению разнообразия сеансов по самым востребованным фильмам, уменьшению предложения сеансов в низкой категории цен, что негативно скажется на доступности просмотра фильмов в кинотеатрах. Как следствие, кинопрокат может потерять гибкость в планировании и удовлетворении спроса на самые ожидаемые фильмы в их стартовую неделю, что негативно может отразиться на совокупных кассовых сборах, который невозможно будет компенсировать за счет проката других фильмов. Таким образом, проектируемое регулирование не достигнет заявленных целей, однако может привести к снижению доходов кинотеатров.

Одновременно участники публичных консультаций отмечают, что за последние 4 года наблюдается снижение доли сеансов в первый уикенд у самых кассовых релизов. Если в 2015 году тройка фильмов с наибольшим количеством показов имела доли сеансов в стартовый уикенд 58-60 %, то в 2018 и 2019 годах этот показатель не превысил 49 %, что может свидетельствовать о том, что киноиндустрия способна самостоятельно определять коммерческую необходимость в выделении той или иной доли сеансов для каждой картины в зависимости от спроса населения. Как результат, по данным Ассоциации Кинодистрибьюторов, за последние 2 года зафиксировано естественное снижение числа фильмов, получивших более 35 % сеансов в стартовый уикэнд (2015 год - 17 релизов, 2016 год - 20 релизов, 2017 год - 20 релизов, 2018 год - 14 релизов, 2019 год - 11 релизов).

2. Проектируемое ограничение сеансов может привести к существенному снижению гибкости кинопроката. Репертуар рабочих и выходных дней может сильно различаться в зависимости от аудитории, на которые рассчитан тот или иной фильм. Как показывает практика формирования репертуара кинотеатра, в выходные дни наиболее востребовано семейное кино, а в рабочие дни долю сеансов семейного кино можно сократить в пользу фильмов других жанров, на которые есть спрос у другой аудитории.

По данным участников публичных консультаций, за последние два года доля сборов топ-10 фильмов уикенда никогда не опускалась ниже их доли сеансов. Во всех случаях фильмы, находящиеся за пределами топ-10 фильмов, не могли дать долю сборов, которая хотя бы соответствовала их доле сеансов. Соответственно, у киноиндустрии нет возможности для получения равнозначных доходов от расширения доли сеансов фильмов, не входящих в топ-10 фильмов уикенда.

Согласно информации Фонда Кино*(1) в 2019 году совокупные кассовые сборы кинопроката Российской Федерации достигли максимальных значений в современной российской истории. При этом каждый четвертый билет (23 %) продан на сеансы российского кино.

В 2019 году совокупные кассовые сборы кинопроката Российской Федерации составили 55,4 млрд рублей ($853 млн), в кинотеатрах страны было продано 219,4 млн билетов. Темп роста по сравнению с 2018 годом составил +10,3 % по кассовым сборам и +9,5 % по количеству проданных билетов.

Сборы российского кино в 2019 году составили 12,3 млрд рублей (22,1 % от совокупных кассовых сборов кинопроката); на сеансы российских фильмов в кинотеатрах страны было продано 50,6 млн билетов (23,0 % от совокупного числа проданных билетов). Как отмечено в представленном Фондом Кино отчете, третий год подряд на сеансы российских фильмов приходят не менее 50 млн зрителей, а доля российского кино уверено превышает 20 %-ный порог по кассовым сборам и посещаемости.

В период с 1 по 8 января 2020 г. посещаемость кинотеатров составила 14,8 млн зрителей.

Совокупные сборы за указанный период составили 4,1 млрд рублей, из них 37 % пришлось на российскую комедию "Холоп" (сборы за период с 1 по 8 января составили 1,5 млрд рублей, картину посмотрело 5,5 млн человек). Фильм "Вторжение" собрал 722,1 млн рублей, количество зрителей составило 2,5 млн человек. Историческая драма "Союз спасения" собрала за новогодний уикенд 417,2 млн рублей, общее количество зрителей составило 1,5 млн человек. Четвертую и пятую позиции рейтинга заняли анимационные картины: "Иван Царевич и Серый Волк 4", на сеансы которого пришло 1,5 млн человек, сборы составили 339,4 млн рублей, и "Фиксики против кработов", кассовые сборы которых составили 212,2 млн рублей, а картину посмотрело 945,9 зрителей.

Данные приведенной ниже таблицы заполняемости кинозалов крупнейших киносетей на сеансах "фильма лидера" "Холоп" в период с 1 по 8 января 2020 г. рассчитаны как среднее значение показателей заполнения зала по каждому сеансу каждого демонстратора. Таким образом, финальная цифра не зависит ни от количества кинотеатров каждой киносети, ни от количества мест в зале.

Киносеть	01.01.20	02.01.20	03.01.20	04.01.20	05.01.20	06.01.20	07.01.20	08.01.20	Итого
	ср	чт	пт	сб	вс	пн	вт	ср
Пять звезд	76,5 %	89,3 %	79,4 %	83,9 %	78,2 %	69,8 %	72,2 %	58,2 %	76,6 %
Монитор	90,3 %	85,2 %	82,9 %	78,8 %	75,3 %	58,7 %	77,3 %	65,0 %	75,7 %
Империя Грёз	81,9 %	88,6 %	79,4 %	76,3 %	73,0 %	69,3 %	68,9 %	56,0 %	74,4 %
Киномакс	86,7 %	82,4 %	80,9 %	80,5 %	76,4 %	69,5 %	72,4 %	51,3 %	74,0 %
Киноформат	82,6 %	91,9 %	82,3 %	70,9 %	72,4 %	66,5 %	68,8 %	43,6 %	71,8 %
Mori Cinema	84,8 %	83,1 %	78,8 %	72,9 %	73,2 %	64,6 %	69,7 %	45,4 %	70,3 %
Синема-Стар	69,7 %	78,1 %	68,9 %	67,0 %	63,4 %	59,1 %	63,1 %	43,1 %	63,4 %
Премьер-Зал	55,6 %	71,5 %	68,5 %	64,3 %	65,1 %	58,3 %	62,4 %	50,5 %	62,2 %
ОСК Синема парк и Формула кино	73,7 %	75,7 %	68,0 %	63,4 %	61,3 %	52,7 %	60,5 %	38,7 %	61,2 %
Каро Фильм	73,3 %	73,1 %	66,7 %	61,6 %	56,4 %	49,5 %	56,5 %	38,1 %	58,4 %
Мираж Синема	58,4 %	68,4 %	66,4 %	66,4 %	59,3 %	54,0 %	55,6 %	38,7 %	58,2 %
Алмаз Синема	58,5 %	71,2 %	63,9 %	56,6 %	57,1 %	49,5 %	53,2 %	34,4 %	55,0 %

Таким образом, даже при наличии высокого спроса на "фильм лидер" в праздничные дни заполняемость кинозалов не достигает 100%, а соответственно доступ к его просмотру не ограничен. Соответственно вывод разработчика о том, что "зачастую фильм активно демонстрируется лишь неделю-полторы, что не дает возможности посмотреть его всем желающим" представляется несостоятельным.

Если рассматривать временной период не являющийся пиковым по посещаемости, то, к примеру, в период с 7 по 13 ноября 2019 г. посещаемость российских кинотеатров снизилась (относительно предыдущего периода) до уровня 3,3 млн зрителей за неделю. Рейтинг проката вторую неделю подряд возглавлял мультфильм "Семейка Аддамс": более 19 % зрителей выбрали данный фильм. На вечерних сеансах лидером по посещаемости был фильм "Доктор Сон", сеанс которого выбрал каждый четвертый посетитель кинотеатра.

При этом следует отметить, что связь между количеством сеансов и результатом проката того или иного фильма (предоставление большего количества сеансов фильму) не ведет однозначно к росту кассовых сборов этого фильма.

То есть большое количество сеансов на фильм не равно увеличению спроса на него.

Так, к примеру, согласно предоставленной Ассоциацией владельцев кинотеатров информации, фильм "Скиф" имел долю сеансов в выходные первой недели проката 17 %, а кассовые сборы составили лишь 4 % от общих кассовых сборов выходных первой недели проката. В то же время фильм "Движение вверх" имел долю сеансов в выходные дни первой недели проката 25,3 %, а кассовых сборов за этот период составила 44,9 %.

3. Следует также отметить, что проектируемое регулирование не учитывает специфику деятельности кинотеатров, демонстрирующих фильмы (как зарубежные, так и российские) наряду с обычным форматом в формате такого типа как IMAX, ScreenX и прочих.

Как правило, единовременно в прокат выходит не больше двух фильмов формата IMAX и установление ограничений доли одного фильма приведет к снижению доходов кинотеатра такого формата. Кинотеатры будут вынуждены выбирать в пользу более дорогих форматов чтобы в том числе компенсировать стоимость установки более дорогого оборудования в залах, осуществляющих показ фильмов в особом формате, а также компенсировать недополученную выгоду, что в целом отрицательно скажется на доступности просмотра фильмов в кинотеатрах и, как следствие, на спросе на просмотр фильмов в кинотеатрах.

Также один и тот же фильм может иметь различные версии и, соответственно, разные прокатные удостоверения. Законодательно в этом случае такие версии одного и того же фильма будут считаться разными фильмами. Например, фильм "Викинг" имеет прокатное удостоверение 111018416, а фильм "Викинг 18+" имеет прокатное удостоверение 111018516, хотя на самом деле это две версии одного и того же фильма, имеющие разные возрастные рейтинги.

Аналогично могут выходить в прокат версии одного фильма в 2D и 3D, режиссерская версия и продюсерская версия.

4. Проектируемое регулирование может стать невыполнимым для двухзальных кинотеатров, которые осуществляют демонстрацию фильмов (или даже одного фильма) общим объемом два сеанса в течение дня (кинотеатр неполного рабочего дня - распространённая ситуация в малых городах).

5. Проектируемое регулирование не обеспечит увеличение разнообразия фильмов, демонстрируемых в кинотеатрах, а лишь в небольшом количестве повлияет на перераспределение количества киносеансов между фильмами текущего репертуара и лишит гибкости в планировании кинопроката, а соответственно, и в удовлетворении спроса.

Как следствие, демонстраторы фильмов не смогут свободно определять условия лицензионных договоров с правообладателями как минимум в части периода проката и минимального количества сеансов, не смогут свободно решать, заключать или не заключать такие договоры в силу необходимости иметь в прокате определенное количество кинофильмов для поддержания закрепленного соотношения сеансов, демонстратор фильма, взявший на себя обязательства по минимальному количеству сеансов фильма в соответствии с условиями лицензионного договора с правообладателем, будет нести дополнительные риски, связанные с результатами продаж билетов на сеансы других фильмов в кинотеатре.

Например, демонстратор фильма обязался демонстрировать не менее 4 сеансов фильма в двухзальном кинотеатре при общем количестве сеансов 12 в день. Доля сеансов этого фильма составит 33 %. Но, по независящим от демонстратора причинам, на один из сеансов другого фильма не продано ни одного билета (в этом случае Единая федеральная автоматизированная информационная система сведений о показе фильмов в кинозалах не учитывает такой сеанс): в итоге демонстратор фильма, выполняя обязательства перед одним правообладателем, нарушает требования проекта акта, так как 4 сеанса одного фильма в данном случае составят уже 36 % от общего количества прошедших в течение дня в кинотеатре сеансов (11 сеансов), так как один сеанс не состоялся.

6. Также вероятна такая ситуация, когда демонстратор фильма будет вынужден ограничивать долю сеансов фильмов, пользующихся высоким спросом, и кинозритель из-за проектируемого ограничения на дополнительные сеансы не сможет выбрать тот фильм, который хотел посмотреть. В результате возникают негативные последствия не только для демонстратора фильма, но и для потребителя, что напрямую противоречит заявленным разработчиком целям.

К примеру, в кинотеатре с несколькими кинозалами идет демонстрация 11 фильмов. В случае проката фильма, к примеру, в формате 2D и 3D, при количестве 4 сеансов (2 сеанса 2D и 2 сеанса 3D) порог в 35 % будет превышен на 1,36 % (36,36 %).

В случае проката "блокбастера", к примеру, в формате 2D и 3D, который привлекает большой поток зрителей, чтобы удовлетворить спрос на демонстрируемый фильм, необходимо количество сеансов от 6 до 9. В таком случае порог в 35 % будет существенно превышен при количестве 8 сеансов и составит 73 %.

7. Предлагаемый проект акта также поставит кинотеатры, имеющие разное количество кинозалов в одной зоне обслуживания зрителей, в неравные условия конкуренции. Так, количество сеансов фильмов, пользующихся высоким спросом зрителей, будет ограничено в разном объеме для, например, 3-зального и 8-зального кинотеатра.

8. Следует отметить, что предложенный проектом акта способ исчисления периода показа фильма - "день" - не учитывает деловую практику в области публичной демонстрации фильмов в кинотеатрах, что подразумевает применение так называемых "коммерческих суток", в которых ночные сеансы относятся к предыдущему дню проката, в то же время Единая федеральная автоматизированная информационная система сведений о показе фильмов в кинозалах ведет учет в календарных сутках.

9. Проектируемым регулированием также предлагается понятие "кинотеатр" определить как "принадлежащий демонстратору фильма на праве собственности или ином вещном праве имущественный комплекс, предназначенный для демонстрации фильмов и оказания услуг его зрителям, включающий в себя один и более кинозалов, в которых на регулярной основе осуществляется показ фильмов по расписанию, сформированному демонстратором фильма".

Согласно статье 3 Закона N 126-ФЗ демонстратор фильма - физическое или юридическое лицо, осуществляющее показ фильма.

Таким образом, проектируемым регулированием предлагается определить дополнительные требования к демонстратору фильма.

Согласно статье 216 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются: право пожизненного наследуемого владения земельным участком (статья 265 ГК РФ); право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (статья 268 ГК РФ); сервитуты (статьи 274, 277 ГК РФ); право хозяйственного ведения имуществом (статья 294 ГК РФ) и право оперативного управления имуществом (статья 296 ГК РФ).

"Имущественный комплекс" может быть передан в возмездное пользование без перехода права собственности, например, путем заключения договора аренды.

Обоснований установления новых требований и введения ограничения по владению таким комплексом разработчиком не представлено.

В отсутствие обоснования предложенных проектом акта требований к понятию "кинотеатр", проектируемое регулирование представляется необоснованным и избыточным.

10. Учитывая значительное число участников отношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, обращаем внимание на необходимость всестороннего анализа возможного объема финансовых затрат, а также анализа наличия необходимых ресурсов для возможности соответствия проектируемому регулированию.

Вышеуказанные сведения, обоснования и прогнозы последствий реализации предлагаемых решений имеют существенное значение для оценки проектируемого регулирования.

II. Замечания к процедуре оценки регулирующего воздействия.

1. Проектируемым регулированием предлагается внести изменения в Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (далее - Закон N 126-ФЗ), определив понятие кинотеатра, а также установив новые требования в области государственного регулирования показа фильмов в кинотеатрах.

Положениями проекта акта предлагается ограничить количество сеансов каждого демонстрируемого в кинотеатре фильма следующим образом:

"количество сеансов каждого фильма, демонстрируемого в течение дня в кинотеатре, имеющем более одного кинозала, не может превышать 35 % от общего числа сеансов всех фильмов, показ которых осуществляется в таком кинотеатре в течение дня;

количество сеансов каждого фильма, демонстрируемого в течение календарной недели в кинотеатре, имеющем один кинозал, не может превышать 35 % от общего числа сеансов всех фильмов, показ которых осуществляется в таком кинотеатре в течение календарной недели".

Нарушение демонстратором фильма указанных требований согласно проектируемому регулированию повлечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, проект акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с изложенным степень регулирующего воздействия положений проекта акта должна быть определена как высокая. Срок проведения публичных обсуждений проектов актов, положения которых имеют высокую степень регулирующего воздействия, составляет 20 рабочих дней.

Вместе с этим разработчиком степень регулирующего воздействия была определена как средняя, и, как следствие, срок проведения публичных обсуждений положений проекта акта составил 15 рабочих дней.

2. Согласно информации, представленной в сводном отчете, проект акта разработан в инициативном порядке в целях "создания благоприятных условий для доступа граждан к наибольшему числу фильмов как отечественного, так и зарубежного производства, а также в целях обеспечения многообразия демонстрируемых в кинотеатрах фильмов".

Разработчик отмечает, что "у граждан зачастую отсутствует возможность выбора фильма в зависимости от индивидуальных предпочтений. Согласно практике зачастую фильм активно демонстрируется лишь неделю-полторы, что не дает возможности посмотреть его всем желающим. Принятие проекта акта будет стимулировать кинотеатры показывать фильмы более длительный срок, что позволит посмотреть демонстрируемый репертуар всем желающим".

Изложенные выводы об обозначенной проблеме, как следует из сводного отчета, были сделаны разработчиком на основании "анализа ситуации с прокатом фильмов в стране".

При этом конкретные данные проведенного анализа (в том числе статистические) разработчиком не представлены, неясно, какой временной период был выбран при его проведении, с учетом каких критериев он проводился, не приведены данные о показателях кинопроката: информация об отсутствии или о наличии многообразия фильмов, демонстрируемых в кинотеатрах, заполняемости кинотеатров на кинофильмы с наибольшим спросом и наименьшим, а также о взаимосвязи таких показателей с периодом демонстрации (как таковой длительности демонстрации фильма, демонстрации в будние/выходные дни, утренние/дневные/вечерние сеансы).

Таким образом, разработчиком не представлено достаточных обоснований, свидетельствующих о наличии проблемы в указанной сфере, а также о невозможности ее решения без вмешательства со стороны государства.

3. При формировании сводного отчета в разделе, определяющем основные группы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также оценку их количества, разработчик указал, что проектируемое регулирование распространится на "более 2 000 кинотеатров". Риски решения проблемы предложенным способом и риски негативных последствий, по мнению разработчика, отсутствуют.

Вместе с этим представляется целесообразным для полной и всесторонней оценки вероятности наступления рисков наступления негативных последствий, связанных с проектируемым регулированием, разработчику оценить число кинотеатров с учетом количества залов в них, а также в соответствии с их территориальным расположением и заполняемостью в зависимости от периода демонстрации фильмов (выходные/будни дни, вечерний/дневной/утренний сеанс).

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) http://www.fond-kino.ru/news/itogi-kinoprokata-v-2019-godu/