Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (от 10.02.2020 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкультуры России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 8 по 28 августа 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/08-19/00093830).

Положениями проекта акта предлагается внести изменения в Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (далее - Закон N 126-ФЗ) в целях упорядочения отношений между посетителями кинотеатров и демонстраторами фильмов.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком не соблюдены (замечания к процедуре представлены в разделе II настоящего заключения).

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил провело публичные консультации по проекту акта. В рамках проведенных консультаций был получен ряд предложений и замечаний от Ассоциации Продюсеров Кино и Телевидения, Акционерного общества "СИНЕМА ПАРК", Ассоциации кинодистрибьюторов, Ассоциации владельцев кинотеатров, Государственного бюджетного учреждения культуры "Московское кино". Часть полученных предложений и замечаний была учтена при подготовке настоящего заключения, часть - отражена в приложенной справке.

I. Замечания и предложения к положениям проекта акта.

1. Проектируемым регулированием предлагается определить понятие "кинотеатр" как "принадлежащий демонстратору фильма на праве собственности или ином вещном праве имущественный комплекс, предназначенный для демонстрации фильмов и оказания услуг его зрителям, включающий в себя один и более кинозалов, в которых на регулярной основе осуществляется показ фильмов по расписанию, сформированному демонстратором фильма".

Согласно статье 3 Закона N 126-ФЗ демонстратором фильма является физическое или юридическое лицо, осуществляющее показ фильма.

Согласно статье 216 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются: право пожизненного наследуемого владения земельным участком (статья 265 ГК РФ); право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (статья 268 ГК РФ); сервитуты (статьи 274, 277 ГК РФ); право хозяйственного ведения имуществом (статья 294 ГК РФ) и право оперативного управления имуществом (статья 296 ГК РФ).

Следует отметить, что "Имущественный комплекс" может быть передан в возмездное пользование без перехода права собственности, например, путем заключения договора аренды.

Таким образом, проектируемым регулированием предлагается определить дополнительные требования к демонстратору фильма. Обоснований установления новых требований и введения ограничения по владению таким комплексом разработчиком не представлено.

В отсутствие обоснования предложенных проектом акта требований к понятию "кинотеатр" проектируемое регулирование не может быть поддержано.

2. Название главы VI Закона N 126-ФЗ предлагается изложить в новой редакции: "Глава VI. Налоговое, таможенное, валютное, финансовое и иное регулирование деятельности организаций кинематографии" и дополнить новой статьей 15.1, определяющей "правила функционирования и посещения кинотеатров", которой в том числе определяются полномочия демонстраторов фильмов по утверждению правил посещения кинотеатра "локальным актом".

2.1. Согласно проектируемым положениям "правила посещения кинотеатра включают в себя, в том числе, правила и условия доступа, нахождения и поведения посетителей на территории кинотеатра, в том числе в кинозале". Обращаем внимание, что представленная редакция представляет возможность неоднозначного прочтения требования о составе правил посещения кинотеатра: слова "в том числе" указывают на более широкий перечень информации, указываемой в таких правилах. Остается неясным, какие условия, кроме перечисленных должны быть отражены в правилах посещения кинотеатра.

2.2. Одновременно проектом акта определено следующее требование: "правила посещения кинотеатра размещаются для ознакомления зрителей путем вывешивания их в удобных для обозрения местах". Понятие "удобное для обозрения место" является оценочным, неопределенным и не может быть применено при определении требований к демонстратору фильма.

2.3. Исходя из предлагаемой редакции проектируемой статьи 15.1 Закона N 126-ФЗ не представляется возможным отделить правила функционирования кинотеатров и правила посещения кинотеатров. Более того, при определении положения об утверждении "локальным актом" демонстратора правил посещения кинотеатров, разработчик здесь же указывает требование о запрете проноса в кинотеатр запрещенных предметов.

Представляется, что в проекте акта должны быть определены четко определенные единые требования к функционированию и посещению кинотеатров. На уровне "локальных актов" демонстраторов фильма возможно определение особенностей посещения конкретных кинотеатров, не выходящие за рамки требований, определенных федеральным законом.

Полагаем предложенный разработчиком подход неоднозначным, некорректным и, как следствие, избыточным, способным привести к существенному росту финансовой и административной нагрузки на хозяйствующие субъекты, повлечь многочисленные судебные споры.

3. Согласно проектируемой статье 15.1 Закона N 126-ФЗ "в случае отмены, замены или некачественного показа фильма по вине демонстратора фильма, а также в случае не предоставления демонстратором фильма информации о возрастных ограничениях при показе фильма, зрители имеют право на возмещение стоимости билета, при условии обращения к демонстратору фильма не позднее пяти дней после проведения сеанса".

3.1. Используемое в проектируемой статье понятие "некачественный" показ фильма является оценочным и может допускать неоднозначное толкование проектируемых требований. Проектом акта не определено, что следует считать "некачественным" показом фильма, каковы критерии определения его качества и степени вины демонстратора фильма.

На основании изложенного проектируемое положение в части возмещения стоимости билета демонстратором в случае "некачественного показа фильма по демонстратора" представляется необоснованным и избыточным.

3.2. Не ясно также, что следует считать "информацией о возрастных ограничениях", обязательной для предоставления при показе фильма. Действующим законодательством такое понятие не определено.

Положениями Федерльного закона от 29 декабря 2010 г. N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" (далее - Закон N 426-ФЗ) установлен порядок распределения информационной продукции в зависимости от ее тематики, жанра, содержания и художественного оформления по возрастным категориям детей - классификация информационной продукции.

Согласно статье 6 Закона N 426-ФЗ классификация фильмов осуществляется в соответствии с требованиями указанного закона и законодательства Российской Федерации о государственной поддержке кинематографии. Сведения, полученные в результате классификации информационной продукции, указываются ее производителем или распространителем в сопроводительных документах на информационную продукцию и являются основанием для размещения на ней знака информационной продукции и для ее оборота на территории Российской Федерации.

Обращаем внимание, что определения, понятия и формулировки, используемые в проекте акта, должны быть точными и четко сформулированными.

Неоднозначность проектируемых определений и требований может привести к необоснованным сомнениям и, как следствие, претензиям со стороны контролирующих органов, к росту административной нагрузки на юридических лиц, как следствие, созданию дополнительных инструментов давления на них.

4. Проект акта содержит отсылочную норму об обязательном соблюдении требований демонстратором фильма при осуществлении деятельности по показу фильмов требований Закона N 426-ФЗ.

Вместе с этим остается неясным, какой орган в указанном случае должен будет проверять исполнение указанных требований: Минкультуры России или Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

Полагаем целесообразным во избежание возникновения двойного контроля исключить из проекта акта указанное положение, содержащее отсылочную норму.

II. Замечания к процедуре оценки регулирующего воздействия.

1. Проектируемым регулированием предлагается внести изменения в Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (далее - Закон N 126-ФЗ), определив понятие кинотеатра, а также установив новые требования в области государственного регулирования показа фильмов в кинотеатрах.

Таким образом, проект акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с изложенным степень регулирующего воздействия положений проекта акта должна быть определена как высокая. Срок проведения публичных обсуждений проектов актов, положения которых имеют высокую степень регулирующего воздействия, составляет 20 рабочих дней.

Вместе с этим разработчиком степень регулирующего воздействия была определена как средняя, и, как следствие, срок проведения публичных обсуждений положений проекта акта составил 15 рабочих дней.

2. Согласно информации, представленной в сводном отчете, в качестве проблемы, на решение которой направлен предложенный способ регулирования, разработчик обозначил "необходимость совершенствования законодательства в части регулирования отношений посетителей кинотеатров и демонстраторов фильмов" как таковую, в качестве негативных эффектов, возникающих в связи с наличием проблемы, разработчик указал "пробелы в действующем законодательстве".

Представляется, что разработчиком не указано достаточных обоснований, свидетельствующих о наличии проблемы в указанной сфере, а также о невозможности ее решения без вмешательства со стороны государства.

Разработчиком также не предоставлена оценка количества участников проектируемых отношений, оценка расходов и доходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения проектируемых обязанностей и ограничений а также анализ международного опыта в указанной сфере деятельности.

Вышеуказанные сведения, обоснования и прогнозы последствий реализации предлагаемых решений имеют существенное значение для оценки регулирующего воздействия.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.

Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации"

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности по проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (далее - проект акта).

1. Ассоциация Продюсеров Кино и Телевидения отмечает следующее.

Представляется необходимым одновременно с введением запрета на запись фильмов в кинотеатре ввести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях или Уголовный кодекс Российской Федерации ответственность за такое нарушение в виде отдельного состава, предусматривающего высокие штрафы и возможность конфискации используемого для записи оборудования.

2. Акционерное общество "СИНЕМА ПАРК" полагает необходимым дополнить проект акта правилами, запрещающими пронос с собой напитков (алкогольных или безалкогольных) и продуктов питания, приобретенных за пределами кинотеатра, а также их употребление в кинозале. Данный запрет необходим, во-первых, для сохранения имущества кинотеатра в хорошем состоянии для дальнейшего использования (нередки случае, когда посетители кинотеатра не соблюдают правила гигиены и могут уронить жирную пищу на кресло, в дальнейшем другой посетитель может испортить одежду от пятен, оставшихся от упавшей еды). Во-вторых, в связи с невозможностью ограничить пронос на киносеанс различных видов еды, приобретенных за пределами кинотеатра, посетители пользуются данным правом и могут принести сильно пахнущую пищу (супы, пельмени, бургеры), что превращает киносеанс в место общественного питания, а не просмотр фильма и вызывает недовольство других зрителей. Следует обратить внимание, что в местах общественного питания: кафе, ресторанах, - запрещено употреблять продукты питания и напитки (алкогольные и безалкогольные), приобретенные за пределами территории данного места (установленный на основании п.5 Постановления Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г. N 1036 "Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания". Данный запрет неоднократно был признан законным в судебном порядке (см., например, Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2018 г. N 11АП-14879/2018 по делу N А72-7648/2018 - очень подробный разбор ситуации: "С учетом специфики отношений в сфере общественного питания, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что установление запрета на принесение потребителем своих продуктов и напитков не противоречит нормам действующего законодательства"; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 26 января 2017 г. по делу N 331589/2017. Апелляционное определение Свердловского областного суда от 7 февраля 2018 г. по делу N 331949/2018.

3. Ассоциация кинодистрибьюторов сообщает следующее.

Текущая редакция проекта акта не вводит положений об ответственности (в частности, не предполагаем внесения изменений в Кодекс об административной ответственности), а действующее законодательство не содержит норм об ответственности, полагаем, что принятие проекта акта в текущей редакции не окажет положительного регулирующего воздействия на деятельность по кинопоказу. Полагаем, что проект целесообразно дополнить нормой, предусматривающей ответственность за нелегальную аудио- или видеозапись. Следовательно, внесение изменений в Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации" в текущей редакции представляется избыточным.

4. Ассоциация владельцев кинотеатров полагает необходимым дополнить проект акта в части права демонстратора фильма устанавливать локальным актом правила посещения кинотеатров, право демонстратора фильма устанавливать запрет на пронос с собой напитков (алкогольных или безалкогольных) и/или продуктов питания, а также их употребление в кинозале. Данный запрет необходим целях сохранения имущества кинотеатра в хорошем состоянии для дальнейшего использования (нередки случае, когда посетители кинотеатра не соблюдают правила гигиены и могут уронить жирную пищу на кресло, в дальнейшем другой посетитель может испортить одежду от пятен, оставшихся от упавшей еды).

Во-вторых, в связи с невозможностью ограничить пронос в кинозал на киносеанс различных видов еды, посетители нередко злоупотребляют данным правом и приносят сильно пахнущую пищу (супы, пельмени, бургеры, жареную курицу, пиццу), что снижает качество оказания услуг кинотеатром другим кинозрителям. В целом, несмотря на то, что действующие в настоящее время Правила по киновидеообслуживанию населения требуют кардинальной актуализации, считаем необходимым в предлагаемом проекте акта, в целях исключения неоднозначного толкования, тщательнее проработать терминологию и на уровне Федерального закона установить лишь основополагающие правила оказания услуг кинотеатров, сохранив, предусмотренное законопроектом право демонстраторов фильмов локальным актом устанавливать собственные правила оказания услуг кинотеатров не противоречащие положениям настоящего Федерального закона и действующего законодательства Российской Федерации.

5. Государственное бюджетное учреждение культуры "Московское кино" (далее - ГБУК города Москвы "Московское кино", Учреждение) сообщает следующее.

ГБУК города Москвы "Московское кино" согласно с необходимостью дополнения статьи 3 126-ФЗ абзацем с определением понятия "кинотеатр", так как данное определение отсутствует в действующем законодательстве.

Касательно дополнения 126-ФЗ статьей 15.1 в предложенном в проекте закона варианте ГБУК города Москвы "Московское кино" считает не соответствующим существующим сегодня и в обозримом будущем потребностям кинотеатров и предлагает абз.8 ст.15.1 изложить в следующем редакции: 

"В случае отмены, замены или некачественного показа фильма по вине демонстратора фильма, а также в случае не предоставления демонстратором фильма информации о возрастных ограничениях при показе фильма, зрители имеют права на возмещение стоимости билета, при условии обращения к демонстратору фильма не позднее 7 дней после проведения сеанса. Зрители также имеют право осуществить возврат билета и возместить его стоимость в случае отказа от посещения сеанса по собственной инициативе, при условии обращения к демонстратору до начала сеанса. Порядок возврата билетов включается демонстратором фильма в правила посещения кинотеатра".

Таким образом, 5 (пяти) дней после проведения сеанса ограничит право потребителей на возможность возврата денежных средств по причине занятости потребителей в рабочие дни и возможности посетить кинотеатр для получения денежных средств за возврат билета при указанных в предлагаемом законопроекте обстоятельств.

 В связи с чем ГБУК города Москвы "Московское кино" просит внести в проект акта изменения в проектируемую ст.15.1 в предложенном Учреждением варианте.