Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О регулировании отношений, возникающих при заключении с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" договоров перевозки пассажиров автомобильным транспортом по заказув целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (от 24.01.2020 г. N 1590-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О регулировании отношений, возникающих при заключении с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" договоров перевозки пассажиров автомобильным транспортом по заказу в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 15 ноября по 12 декабря 2019 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=97016.

При подготовке настоящего заключения Минэкономразвития России были получены отзывы от Фонда "Центр содействия законотворчеству", Торгово-промышленной палаты Республики Татарстан, Координационного совета объединений работодателей и профсоюзов автотранспорта Уральского федерального округа, содержащие позиции как об излишнем регулировании деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом по заказу в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (далее также - карпулинг), предложенном проектом акта, так и о недостаточном регулировании сервисов, предоставляющих информацию об указанной деятельности.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не содержит риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость упорядочивания отношений, связанных с заключением договоров перевозки пассажиров автомобильным транспортом по заказу в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Принимая во внимание высокий спрос на данные услуги (по состоянию на 2018 год число зарегистрированных пользователей различных платформ карпулинга в России оценивалось в 16 млн чел., что является самым большим рынком карпулинга в Европе*(1)), представляется необходимым предложить регулирование указанной сферы, которое в равной степени поддерживало бы развитие указанной отрасли и сохраняло баланс интересов между участниками карпулинга и традиционных коммерческих перевозок пассажиров.

В этой связи по результатам рассмотрения проекта акта необходимо отметить следующее.

1. Частью 2 статьи 1 проекта акта предусматривается, что действие рассматриваемого регулирования не распространяется на отношения, возникающие при заключении и исполнении договоров по перевозке пассажиров по заказу автомобильным транспортом в целях осуществления предпринимательской деятельности, а также в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, при условии заключения таких договоров без использования информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

При этом проект акта направлен на регулирование деятельности владельцев агрегаторов информации об услугах по перевозке (далее - владелец агрегатора), под которыми в соответствии с проектом акта понимаются владельцы программ для электронных вычислительных машин баз данных, сайта и (или) страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и которые предоставляют посредством информационной системы физическим лицам возможность одновременно ознакомиться с предложением фрахтовщика о заключении договора некоммерческого фрахтования, а также произвести предварительную оплату перевозки, указанной в договоре некоммерческого фрахтования, путем перевода денежных средств владельцу агрегатора информации об услугах по перевозке.

Таким образом, из сферы действия проекта акта исключены перевозки, заключение договоров по которым происходит не в электронной форме, то есть, например, устной,а также предложения об осуществлении которых размещены на сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", не позволяющих произвести предварительную оплату перевозки, указанной в договоре некоммерческого фрахтования, путем перевода денежных средств владельцу агрегатора.

При этом по экспертным оценкам емкость рынка карпулинга в России в 2018 году оценивалась примерно в 31 млн пассажиров. Таким образом, с учетом информации, указанной выше, порядка 50% пользователей услугами карпулинга заключают или могут заключать договоры перевозки не у владельцев агрегаторов информации об услугах карпулинга, а на сторонних ресурсах, таких как, например, страницы в социальных сетях и подобные.

Проектом акта, в свою очередь, предлагается установить государственный контроль (надзор) за осуществлением деятельности владельцев агрегаторов, а контроль за соответствием фрахтовщиков предлагаемым требованиям частично возложить на владельцев агрегаторов.

В этой связи реализация проекта акта может привести к оттоку пользователей с агрегаторов информации об услугах карпулинга на другие информационные ресурсы, на которые не будет распространяться предлагаемое регулирование, что в конечном итоге может привести к недостижению целей предлагаемого регулирования.

Дополнительным фактором, который может повлиять на отказ от использования агрегаторов информации об услугах карпулинга, может быть требование части 10 статьи 4 проекта акта, предусматривающее, что авансовый платеж фрахтователя направляется владельцем агрегатора (уполномоченным им лицом) фрахтовщику в течение рабочего дня после исполнения договора некоммерческого фрахтования при условии поступления владельцу агрегатора информации об услугах по перевозке подтвержденного фрахтователем уведомления о завершении перевозки по договору некоммерческого фрахтования.

Кроме того, проект акта предусматривает ряд ограничений к транспортным средствам, которые возможно использовать при осуществлении карпулинга, а также водителям, в том числе использование для перевозки пассажиров транспортных средств, допущенных к участию в дорожном движении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, зарегистрированных на территории Российской Федерации и соответствующих установленным требованиям, наличие национального водительского удостоверения, в соответствии с требованиями установленными Федеральным законом "О безопасности дорожного движения".

Указанные ограничения также могут привести к уходу с агрегаторов тех пользователей, которые осуществляют международные перевозки, в том числе в страны Евразийского экономического союза, что не исключит возможность пользования их услугами на сторонних сайтах.

Также проектом акта закрепляется положение, в соответствии с которым количество перевозимых фрахтователей в одной поездке не должно превышать четырех.

В то же время транспортное средство категории М1, используемое для осуществления перевозок в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, в соответствии с техническим регламентом Таможенного союза "О безопасности колесных транспортных средств", утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 877, признается транспортное средство, имеющее помимо места водителя не более восьми мест для сидения.

Таким образом, возможен риск отказа водителей, владеющих транспортными средствами категории М1 с числом мест для пассажиров более 4, от использования услуг владельцев агрегаторов в сторону пользования услугами сторонних сайтов.

Еще одним ограничением, накладываемым проектом акта на фрахтовщика, снижающего привлекательность использования агрегатора, является требование о наличии у водителя водительского удостоверения соответствующей категории и общего стажа не менее двух лет.

При этом в сводке предложений по итогам размещения текста проекта акта указано, что данная инициатива предусмотрена в целях обеспечения безопасности дорожного движения, что представляется не корректным, поскольку обеспечением безопасности дорожного движения в данном случае является прохождение конкретным водителем обучения по соответствующим программам обучения, завершающегося выдачей водительского удостоверения, а не срок его владения.

Учитывая изложенное, может быть сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, к проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

2. Подпунктом "а" пункта 1 статьи 5 проекта акта устанавливается, что в соответствии с договором об оказании услуг по использованию фрахтовщиком информационной системы агрегатор обеспечивает создание учетной записи фрахтовщика на основании представленных им документов (сведений).

Пунктом 2 статьи 5 проекта акта предусматривается, что при заключении договора об оказании услуг по использованию информационной системы фрахтовщик обязан предоставить достоверные сведения (документы) о соответствии установленным требованиям, включая требования к транспортному средству.

Вместе с тем проектом акта не устанавливается порядок предоставления сведений, необходимых для создания учетной записи и заключения договора об оказании услуг. Также проектом акта не конкретизировано, необходимо ли предоставлять документы, подтверждающие такие сведения, их оригиналы или копии, а также не указан перечень таких сведений и/или документов.

Аналогичное замечание может быть отнесено к подпункту "а" пункта 3 и подпункту "а" пункта 4 статьи 5 проекта акта.

Учитывая изложенное, считаем необходимым доработать указанные нормы проекта акта.

3. В соответствии с подпунктом "и" пункта 1 статьи 5 проекта акта владелец агрегатора информации об услугах по перевозке обеспечивает блокировку учетной записи фрахтовщика на срок до устранения причины блокировки в случае поступления предостережения уполномоченного федерального органа исполнительной власти о недопустимости нарушения обязательных требований фрахтовщиком.

Пунктом 8 статьи 6 проекта акта предусмотрено, что в случае неисполнения агрегатором требования уполномоченного федерального органа исполнительной власти о блокировке учетных записей фрахтовщиков, а также создания в информационной системе учетных записей физических лиц, учетные записи которых в качестве фрахтовщиков в других информационной системах были ранее заблокированы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, вправе выдать агрегатору предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований с указанием о необходимости блокировки учетных записей фрахтовщиков и физических лиц в информационной системе.

Учитывая изложенное, редакция подпункта "и" пункта 1 статьи 5 проекта акта не позволяет однозначно определить, является ли основанием для блокировки учетной записи предостережение, предусмотренное пунктом 8 статьи 6 проекта акта, или какое-то иное предостережение.

При этом отмечаем, что в соответствии с статьей 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) предостережение может выдаваться только юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю,в то время как в соответствии с проектом акта фрахтовщиком может быть только физическое лицо.

Учитывая изложенное, указанная норма проекта акта подлежит конкретизации.

4. Согласно пункту 1 статьи 6 проекта акта право осуществления деятельности по предоставлению физическим лицам возможности одновременно ознакомиться с предложением фрахтовщика о заключении договора некоммерческого фрахтования,а также произвести предварительную оплату услуги, указанной в договоре некоммерческого фрахтования, путем перевода денежных средств, а фрахтователю произвести предварительную оплату услуги, указанной в договоре некоммерческого фрахтования, возникает с момента направления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем уведомления о начале осуществления деятельности в качестве владельца агрегатора информации об услугах по перевозке (далее - уведомление) в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

В этой связи отмечаем, что в соответствии со статьей 10.1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Федеральный закон N 149-ФЗ) владельцы агрегаторов информации об услугах по перевозке соответствуют критериям, которым отвечают организаторы распространения информации в сети "Интернет".

Согласно части 2 статьи 10.1 Федерального закона N 149-ФЗ организатор распространения информации в сети "Интернет" обязан в установленном Правительством Российской Федерации порядке уведомить федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, о начале осуществления деятельности.

Таким образом, владелец агрегатора будет вынужден направлять два уведомления о начале осуществления деятельности.

Согласно пункту 7 Правил уведомления организаторами распространения информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций о начале осуществления деятельности по обеспечению функционирования информационных систем и (или) программ для электронных вычислительных машин, предназначенных и (или) используемых для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений пользователей информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также ведения реестра указанных организаторов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2014 г. N 746,в уведомлении указывается описание сервиса (продукта), предоставляемой услуги.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным проработать вопрос направления сведений о начале деятельности агрегаторов уполномоченному федеральному органу исполнительной власти по системе электронного межведомственного взаимодействия от федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи.

5. Подпунктом "а" пункта 7 статьи 6 проекта акта устанавливается, что агрегатор в порядке и сроки, определенные указанным соглашением обеспечивает направление уполномоченным федеральным органом исполнительной власти данных водительских удостоверений фрахтовщиков, которые предоставляются уполномоченному федеральному органу исполнительной власти и МВД России посредством системы электронного межведомственного взаимодействия для проверки факта наличия (отсутствия) у фрахтовщика действующего права на управление транспортными средствами соответствующей категории.

Вместе с тем агрегатор не может обеспечивать направление данных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, поскольку не наделен соответствующими административно-властными полномочиями.

Таким образом, проектом акта должен быть предусмотрен механизм предоставления сведений о водительских удостоверениях от агрегатора уполномоченному органу исполнительной власти и/или МВД России или получения таких сведений путем предоставления доступа к ним.

6. Пунктом 8 статьи 7 проекта акта предусмотрено, что уполномоченный орган исполнительной власти вправе выдать агрегатору предостережение в случае неисполнения требования уполномоченного федерального органа исполнительной власти о блокировке учетных записей фрахтовщиков, а также создания в информационной системе учетных записей физических лиц, учетные записи которых, в качестве фрахтовщиков, в других информационной системах были ранее заблокированы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Вместе с тем проектом акта не установлено, каким образом уполномоченный федеральный орган исполнительной власти будет получать информацию о неисполнении агрегатором требования о блокировке или о создании соответствующих учетных записей.

При этом обращаем внимание, что порядок направления предупреждений должен соответствовать статье 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ либо должен быть установлен в проекте акта.

7. Пункт 3 статьи 4 проекта акта устанавливает, что плата за пользование транспортным средством по договору некоммерческого фрахтования не может превышать предельного размера, определенного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом возможность пересмотра, а также периодичность такого пересмотра предельного размера платы проектом акта не предусмотрены. Кроме того, проектом акта не раскрывается, кем будут утверждаться конкретные значения предельных размеров платы в указанном порядке.

Между тем данный параметр обладает высокой чувствительностью, и для него необходима тонкая настройка, которая фактически будет определять возможность или невозможность осуществления карпулинга на той или иной территории.

Таким образом, представляется необходимым доработать и конкретизировать указанные положения проекта акта.

8. В соответствии с пунктом 9 статьи 4 проекта акта одним из условий оплаты услуг по договору некоммерческого фрахтования предлагается определить расчеты в безналичной форме.

Вместе с тем согласно статье 861 Гражданского кодекса Российской Федерации расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться также наличными деньгами без ограничения суммы.

В этой связи Минэкономразвития России считает необходимым дополнить указанный пункт проекта акта положением о возможности наличной формы расчетов.

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Экономика совместного потребления в России 2018, Москва // [Электронный документ] URL:

https://tiarcenter.com/wp-content/uploads/2018/11/RAEC_Sharing-econo my-in-Russia-2018_Nov-2018.pdf?fbclid=IwAR3_rMGf6Sn8rv2YnMevMqmhIt78x3kH9 8RH7vhUQ3wMFuOW9Rarh5onA-o