Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления особенностей использования природных ресурсов на территориях опережающего социально-экономического развития)" (от 31.01.2020 г. N 2531-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления особенностей использования природных ресурсов на территориях опережающего социально-экономического развития)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минвостокразвития России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) целью предлагаемого регулирования является обеспечение эффективного и стабильного использования природных ресурсов на территориях опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР), создание дополнительных механизмов привлечения на указанные территории новых инвесторов для реализации проектов, предусматривающих вовлечение природных объектов в хозяйственный оборот.

Для достижения указанной цели разработчиком предлагается установление "моратория" на использование отдельных видов природных ресурсов в границах ТОСЭР в отношении лиц, не являющихся резидентами данной территории.

Проектом акта вносятся изменения в Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 148 "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", предусматривающие, что в границах ТОСЭР предоставление лесных участков в аренду, заключение договоров купли-продажи древесины, предоставление участков недр для недропользования, предоставление водных объектов и рыбоводных участков в пользование осуществляется только лицам, являющимся резидентами данной ТОСЭР, для целей реализации соглашения об осуществлении деятельности на ТОСЭР.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие использование соответствующих видов природных ресурсов в границах ТОСЭР, а также органы государственной власти, уполномоченные на предоставление лесных участков в аренду, заключение договоров купли-продажи древесины, предоставление участков недр для недропользования, предоставление водных объектов и рыбоводных участков в пользование, без их количественной оценки.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, разработчиком отмечается увеличение налоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с использованием резидентами территорий опережающего социально-экономического развития.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 21 ноября по 18 декабря 2019 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/11-19/00097360). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил в период с 21 по 24 января 2020 г. проведены дополнительные публичные консультации с представителями предпринимательской и иной деятельности, в рамках которых замечания и предложения по проекту акта поступили от М.Ю. Лобановой, Росохотрыболовсоюза, АО "Полиметалл УК", ПАО "Сургутнефтегаз", Ассоциации "НП Совет рынка", ООО "Иркутская нефтяная компания", ПАО "ВымпелКом", ПАО "Российские сети", Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, ПАО "НОВАТЭК", частично учтенные в настоящем заключении, а также ряд предложений (прилагаются), рекомендуемых к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие замечаний к проектируемому регулированию и рисков от его введения для субъектов предпринимательской деятельности.

1. Предлагаемое регулирование фактически запрещает в границах ТОСЭР предоставление лесных участков в аренду, заключение договоров купли-продажи древесины, предоставление участков недр для недропользования, предоставление водных объектов и рыбоводных участков в пользование для хозяйствующих субъектов, не имеющих статуса резидента ТОСЭР.

При этом отмечаем, что положениями проекта акта предлагается наделить отдельными преференциями резидентов ТОСЭР, например, правом заключения договора пользования рыбоводным участком без проведения торгов.

Вместе с этим предлагаемое регулирование затрудняет продолжение деятельности хозяйствующих субъектов, не имеющих статуса резидента ТОСЭР, на указанных территориях. Для сохранения возможности осуществления видов деятельности, которые предусмотрены проектом акта, они будут вынуждены приобретать такой статус, что сопряжено с необходимостью выполнения мероприятий, предусмотренных статьей 13 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 473-ФЗ).

Разработчиком не приведено данных, обосновывающих заявленную проблему, связанную с недостаточностью существующих механизмов обеспечения эффективного и стабильного использования природных ресурсов на ТОСЭР. Кроме того, не представлена информация о том, каким образом предлагаемые проектом акта ограничения позволят создать дополнительные механизмы обеспечения эффективного и стабильного использования природных ресурсов на ТОСЭР, разработчиком не приведено статистических данных о количестве зарегистрированных резидентов ТОСЭР и других арендаторов участков недр, лесных участков, водных объектов или рыбоводных участков (далее - природные ресурсы), деятельность которых может каким-либо образом препятствовать развитию ТОСЭР.

Таким образом, обращаем внимание, что фактически проектируемое регулирование носит запретительный характер по отношению к субъектам предпринимательской деятельности - нерезидентам ТОСЭР - в отсутствие четких и транспарентных обоснований для этого.

Помимо общего запретительного характера проекта акта необходимо отдельно отметить, что резидентами ТОСЭР могут являться индивидуальные предприниматели или являющиеся коммерческими организациями юридические лица. Исходя из этого некоммерческие организации не могут претендовать на статус резидента, вместе с тем в настоящее время они также осуществляют свою деятельность на ТОСЭР. Таким образом, если для коммерческих организаций хотя бы существует возможность продолжения деятельности на ТОСЭР, то для некоммерческих организаций это не представляется возможным.

2. Действующим законодательством в настоящее время уже предусмотрен ряд процедур для получения в пользование природных ресурсов.

Основания возникновения права пользования природными ресурсами закреплены в профильных нормативных правовых актах.

В частности, предоставление недр в пользование оформляется в виде лицензии, например, по результатам конкурса или аукциона, при открытии месторождения, для захоронения радиоактивных отходов, в целях геологического изучения недр и по другим основаниям возникновения права пользования участками недр, предусмотренным статьей 10.1 Закона о недрах.

Лицензия содержит исчерпывающую информацию о целевом назначении работ на участке недр, предоставляемом в пользование, также условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями, условия выполнения требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о недрах государственная система лицензирования - это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление. Задачей системы лицензирования является обеспечение в том числе равных возможностей всех юридических лиц в получении лицензий, а также гарантий владельцам лицензий и защиты их права пользования недрами.

Статьей 10 Закона о недрах предусмотрено право пользователя участками недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий продлить срок действия лицензии.

Однако с учетом положений проекта акта реализация указанного права пользователя участками недр становится невозможной ввиду проектируемого положения части 3 статьи 6 проекта акта, согласно которому лицензии на пользование недрами в границах ТОСЭР, выданные в установленном порядке до дня вступления в силу проекта акта, продолжают действовать до окончания срока их действия. Данная новелла нивелирует право пользователя недр продлить срок действия лицензии на ТОСЭР, в случае если он не является ее резидентом.

Аналогичные ограничения вводятся также для пользователей лесными участками, водными объектами, рыбоводными участками. В соответствии с частью 1 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктом 1 статьи 15 Водного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 10 Федерального закона от 2 июля 2013 г. N 148 "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" арендаторы лесных участков, водопользователи, рыбоводные хозяйства, надлежащим образом исполнявшие свои обязанности в течение срока действия соответствующих договоров, имеют преимущественное право на заключение новых договоров. Однако с введением в действие проекта акта вышеуказанные субъекты предпринимательской деятельности будут лишены такой возможности даже в случае намерения продолжения освоения природных ресурсов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 2 части 4 статьи 10 Федерального закона N 473-ФЗ ТОСЭР создается в том числе для формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития. В этой связи необходимо отметить, что установление дополнительных ограничительных мер в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности на ТОСЭР не только не будет способствовать привлечению дополнительных инвестиций, а наоборот - может способствовать оттоку капитала с таких территорий ввиду вводимых проектом акта ограничений.

3. Помимо действующих процедур, частично приведенных в пункте 2 настоящего заключения, для получения природных ресурсов в пользование дополнительно необходимо будет заключать соответствующие соглашения об осуществлении деятельности с управляющей компанией для получения статуса резидента ТОСЭР.

Обязательным приложением к такому соглашению является бизнес-план, мероприятия которого должны соответствовать установленным критериям оценки заявки на заключение таких соглашений, соблюдение которых действующим законодательством не предусмотрено.

Данное требование приведет к необходимости вынужденно "подстраивать" деятельность природопользователей под условия соглашений и к обязательности осуществления инвестиционной деятельности при использовании отдельных природных ресурсов на ТОСЭР, что противоречит в том числе статье 6 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", пункту 2 статьи 5 Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", которыми предполагается самостоятельное определение инвестором объемов, направлений и эффективности инвестиций и капитальных вложений.

С учетом того, что ранее в рамках получения лицензий на пользование недрами, заключения договоров пользования природными ресурсами уже были определены необходимые основания и условия пользования природными ресурсами, включая мероприятия, способствующие их сохранению, размер платы за пользование природными ресурсами, считаем условия таких соглашений частично дублирующими действующие процедуры, а также избыточными.

Кроме того, вынуждая хозяйствующие субъекты становиться резидентами ТОСЭР, проект акта не только возлагает на них обязанности нести незапланированные расходы в виде капитальных вложений, но в то же время наделяет их правом на льготную арендную плату и налоговые льготы, что может негативно отразиться на доходах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Для решения заявленных разработчиком целей рассматриваемого регулирования (обеспечение эффективного и стабильного использования природных ресурсов на ТОСЭР, создание дополнительных механизмов привлечения на указанные территории новых инвесторов для реализации проектов) целесообразным может являться, например, предоставление действующим резидентам ТОСЭР дополнительных льгот, гарантий и иных мер государственной поддержки, но никак не установление запретов и ограничений в сфере природопользования для субъектов предпринимательской деятельности, не являющихся резидентами ТОСЭР.

4. ТОСЭР создаются по решению Правительства Российской Федерации и предусматривают перечень видов экономической деятельности, при осуществлении которых действует особый правовой режим, минимальный объем капитальных вложений резидентов ТОСЭР и прочее в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона N 473-ФЗ.

Обращаем внимание на возможность того, что использование отдельных природных ресурсов, предусмотренных проектом акта, может быть не предусмотрено решениями Правительства Российской Федерации о создании той или иной ТОСЭР. Например, природопользователь ранее осуществлял на ТОСЭР (не являясь ее резидентом) охотничью деятельность. Для этих целей ему был предоставлен в аренду лесной участок. Однако данный участок находится в границах ТОСЭР, и в случае вступления в силу проекта акта, не предусматривающего каких-либо изъятий по видам разрешенного использования природных ресурсов, даже в случае приобретения указанным природопользователем статуса резидента, продолжение деятельности может оказаться невозможным ввиду того, что в решении о создании данной ТОСЭР в перечне видов экономической деятельности отсутствует аренда лесных участков с целью организации на нем охотничьего хозяйства.

Более того, использование отдельных природных ресурсов, расположенных в границах ТОСЭР, может не быть самостоятельным, а выступать вспомогательным видом деятельности, производным и необходимым для уже имеющегося права пользования другими природными ресурсами за пределами ТОСЭР. Однако в соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона N 473-ФЗ резиденты ТОСЭР не вправе иметь филиалы и представительства за пределами ТОСЭР.

Таким образом, обращаем внимание на риски ограничения либо приостановления хозяйственной деятельности не только на самих ТОСЭР, но и на иных территориях за пределами ТОСЭР.

5. Проектом акта не предусмотрено никаких исключений в части нераспространения проектируемых ограничений на определенные виды деятельности.

Вместе с тем обращаем внимание разработчика на то, что, например, операторы связи оказывают услуги связи на всей территории Российской Федерации. Для целей строительства, реконструкции, эксплуатации линий и сооружений связи лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются операторам связи на основании договора аренды лесного участка.

Проектируемые положения фактически приведут к невозможности оказания услуг связи на ТОСЭР. Одновременно недоступность услуг связи сделает невозможным использование современных технологий на таких территориях, приведет к косвенному запрету на осуществление предпринимательской деятельности, связанной с использованием информационно-коммуникационных технологий, что будет препятствовать достижению целей создания ТОСЭР.

Аналогичные риски могут возникнуть для электросетевых компаний. Реализация положений проекта акта либо приведет к ограничению участия электросетевых организаций в строительстве, реконструкции объектов электросетевого хозяйства и их эксплуатации, либо издержки, связанные с необходимостью получения статуса резидента ТОСЭР, в конечном счете, будут учтены в тарифах на услуги по передаче электрической энергии и приведут, соответственно, к их увеличению.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования и о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.