Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (от 30 марта 2020 г. N 9905-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации ? от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минфином России ?(далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/12-19/00098243).

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета

в срок с 20 декабря 2019 г. по 17 января 2020 года.

Разработчиком представлена сводка предложений по итогам размещения текста проекта акта, в которой представлены сведения об учете и причинах отклонения, представленных в рамках публичного обсуждения проекта акта замечаний и предложений.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком в целом соблюдены.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России ?в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в срок? с 11 по 18 марта 2020 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования, в ходе которых поступили предложения и замечания от ООО "Томское пиво", позиции АО "Татспиртпром" об отсутствии предложений и замечаний к проектируемому регулированию и СРО "Винодельческий Союз" о его поддержании.

Проектом акта вносятся изменения в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ) в части осуществления государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. В частности, проектом акта предусмотрена отмена проведения плановых проверок в рамках государственного надзора за соблюдением обязательных требований в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Согласно проектируемому пункту 5 статьи 23.1 Закона N 171-ФЗ при осуществлении государственного надзора плановые проверки не будут проводиться, за исключением проверок деятельности организаций, осуществляющих производство пива, пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи.

Таким образом, в отношении производителей пива, пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи будут осуществляться и плановые и внеплановые проверки в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в то время как в отношении других участников алкогольного рынка будут проводиться только внеплановые проверки.

Представляется, что сохранение плановых проверок только для производителей пива, пивных напитков, сидра, пуаре и медовухи является недостаточно обоснованным.

Вместе с тем, исходя из представленной в сводном отчете информации, можно предположить, что целью проектируемого регулирования является отмена плановых проверок в рамках государственного надзора в отношении всех видов деятельности по производству и обороту алкогольной и спиртосодержащей продукции вне зависимости от ее вида.

В целом, учитывая недостаточную проработанность сводного отчета, может быть сделан вывод о том, что разработчиком не проведен всесторонний анализ последствий реализации проектируемого регулирования.

Так, разработчиком не определены корректно ни проблема, на решение которой направлено предлагаемое регулирование, ни его цель. В качестве описания проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования (пункт 1.4 сводного отчета) разработчик указывает на "отсутствие порядка организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также необходимость отмены проведения плановых проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции и при осуществлении государственного надзора".

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 2 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика ОРВ), формулирование разработчиком проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

В этой связи наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.

По тем же причинам не может рассматриваться в качестве проблемы отсутствие нормативного правового регулирования в определенной сфере.

Согласно пункту 3.4.3 Методики ОРВ по возможности проблема должна оцениваться количественно с использованием данных из официальных и (или) иных опубликованных данных, которые могут быть верифицированы.

В качестве основной проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования (пункт 3.1 сводного отчета), разработчиком указывается, что "законопроект предусматривает установление порядка организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также отмена проведения плановых проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции и при осуществлении государственного надзора". При этом разработчиком не определены негативные эффекты, возникающие в связи с наличием проблемы (пункт 3.2 сводного отчета не заполнен).

Пунктом 3.4.5 Методики ОРВ определено, что в целях доказательства актуальности проблемы и количественного измерения ее масштабов в разделе 3 сводного отчета необходимо привести описание негативного воздействия и последствий существования данной проблемы.

Представляется, что к негативным эффектам разработчиком могла быть отнесена, например, низкая эффективность плановых проверок в связи с их предсказуемостью, показателями которой могли стать статистические данные о количестве нарушений, выявленных в рамках плановых и внеплановых контрольных мероприятий за определенный период времени.

В качестве целей проектируемого регулирования (пункты 1.6, 5.1 сводного отчета), а также описания предлагаемого способа регулирования (пункт 1.7 сводного отчета) разработчиком указано: "установление порядка организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также отмена проведения плановых проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции и при осуществлении государственного надзора".

Согласно пункту 3.6.1 Методики ОРВ при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования.

Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени. Указанные условия необходимы для обеспечения возможности последующего контроля эффективности предлагаемого разработчиком правового регулирования.

Кроме того, разработчиком не представлено описание предлагаемого регулирования и иных возможных способов решения проблемы, а также обоснование выбора предлагаемого регулирования (в разделе 6 сводного отчета разработчиком информация не представлена).

Сводный отчет не содержит также следующей информации:

об основных группах субъектов предпринимательской деятельности, включая органы государственной власти, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, а также количественной оценки участников отношений (раздел 7 сводного отчета);

в части сведений об изменениях в функциях, полномочиях, обязанностях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (раздел 8 сводного отчета);

в части описания изменения содержания существующих обязанностей и ограничений для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности (раздел 10 сводного отчета);

в части информации об отмене обязанностей, запретов или ограничений для субъектов предпринимательской деятельности (раздел 12 сводного отчета).

Обращаем внимание, что, например, в разделе 8 сводного отчета в соответствии с пунктом 3.10.2 Методики ОРВ, если проектом акта предусмотрены изменения имеющихся функций (введение новых или отмена существующих функций) органов власти, разработчику необходимо рассчитать, в какой мере изменятся административные расходы (затраты рабочего времени, накладные расходы), необходимые для осуществления данных функций. Разработчику необходимо привести данные об изменении таких расходов по всем органам власти, реализующим соответствующие функции.

Кроме того, при отмене существующих функций полномочий, обязанностей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации разработчику следует рассчитать возможные поступления в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.