Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об организованных торгах" в части регулирования оборота древесины" (от 15.04.2020 г. N 12181-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об организованных торгах" в части регулирования оборота древесины" (далее - законопроект), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Законопроект разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в том числе, связанные с поддержкой развития организованного рынка лесоматериалов (от 31 января 2017 г. N Пр-173, от 9 февраля 2017 г. N АХ-П9-734, от 16 августа 2018 г. N 1797-р).

Согласно пункту 1.7 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) законопроект направлен на совершенствование правового регулирования отношений, касающихся порядка приобретения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями права собственности на древесину.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются:

- юридические лица, индивидуальные предприниматели, приобретающие право собственности на древесину (за исключением случаев возникновения права собственности на древесину в связи с использованием лесов в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации (ЛК РФ)), в том числе, на основании договора купли-продажи или по результатам иной сделки, связанной с отчуждением древесины, заключенной на организованных торгах в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 325-ФЗ "Об организованных торгах";

- биржи, организаторы торговли, независимо от их организационно-правовых форм и физические лица (за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями).

Разработчиком проведены публичные обсуждения законопроекта и сводного отчета в срок с 23 января по 19 февраля 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID законопроекта: 02/04/01-20/00098868).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в период с 12 по 19 марта 2020 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, РСПП, Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Общероссийского отраслевого объединения работодателей "Союз лесопромышленников и лесоэкспортеров России", АО "Череповецкий фанерно-мебельный комбинат", ООО "Увадрев-Холдинг", РАО БУМПРОМ, ООО "Мурашинский фанерный завод, ООО "ПФМК", ПАО "Газпром-нефть", ПАО "Лукойл", ООО "Жешартский ЛПК", Правительства Хабаровского края, Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия),", Министерства экономического развития и поддержки предпринимательства Кировской области, Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия, Администрации Тамбовской области, замечания которых были частично учтены при подготовке настоящего заключения.

Поступившие позиции от ООО "Сыктывкарский фанерный завод", ЗАО "Муром", Министерства экономического развития Приморского края, Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, Департамента лесного хозяйства Костромской области, Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, Департамента лесного комплекса Тюменской области, Администрации Курской области, Управления лесами Белгородской области не содержат замечаний и предложений к проекту акта.

Законопроектом вводится обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей приобретать право собственности на древесину определенными способами или по определенным основаниям. В частности, согласно статье 1 законопроекта к таким способам (основаниям) относятся:

- заключение договора купли-продажи или иной сделки, связанной с отчуждением древесины, на организованных торгах в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г N 325-ФЗ "Об организованных торгах" (далее - Федеральный закон N 325-ФЗ);

- заключение договора купли-продажи или иной сделки по итогам торгов, проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- переработка древесины, принадлежащей юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю на праве собственности;

- использование деревьев, кустарников, лиан, не относящихся к лесным насаждениям, находящихся на земельном участке, принадлежащем юридическому лиц, индивидуальному предпринимателю на праве собственности;

- в порядке универсального правопреемства, а также в порядке, установленном ЛК РФ и гражданским законодательством в отношении обращения в собственность общедоступных для сбора вещей.

С учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает необходимым обратить внимание разработчика на следующие риски предлагаемого регулирования.

1. Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения) регулируются согласно статье 3 ЛК РФ.

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено ЛК РФ, другими федеральными законами.

Следует отметить, что предусмотренные законопроектом изменения статьи 20 ЛК РФ определяют режим первичного приобретения права собственности на древесину, при отделении лесных насаждений от лесного участка, как объекта недвижимости.

Последующие отношения по определению права собственности по обороту древесины, как движимого имущества, не входят в предмет регулирования ЛК РФ, так как это не относится к правоотношениям в области лесного хозяйства.

Также и Федеральный закон N 325-ФЗ регулирует отношения, возникающие на организованных торгах на товарном и (или) финансовых рынках, устанавливает требования к организаторам и участникам таких торгов, определяя основы государственного регулирования указанной деятельности (статья 1 Федерального закона N 325-ФЗ).

При этом реализация древесины на биржевых торгах возможна и без предлагаемых законопроектом изменений, так как в соответствии с подпунктом 9 пункта 1 статьи 2 Федерального закона N 325-ФЗ к торгам на бирже может быть допущен любой товар и проектируемые изменения в статью 9 Федерального закона N 325-ФЗ, представляются чрезмерными.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод об избыточности регулирования представленной редакцией проекта акта первичного оборота древесины в рамках ЛК РФ и в рамках Федерального закона N 325-ФЗ.

2. Проектируемые законопроектом способы (основания) приобретения прав собственности на древесину, по существу, сводятся к биржевой торговле.

Можно смоделировать ситуацию, когда государственный орган первично реализовал древесину через торги частным лицам (или право возникло в результате универсального преемства). Приобретатель (новый собственник) древесины для поставки своему контрагенту, например, юридическому лицу, то есть для передачи своего права собственности контрагенту, будет вынужден идти на биржу. Новый собственник, соответственно, также в случае необходимости ее поставки иному лицу должен будет пользоваться услугами биржи.

В этом контексте право собственности на древесину ограничивается. Тем самым, вводится двойственный режим права собственности предпринимателей и обычных граждан, что недопустимо в силу пункта 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющего равенство участников имущественных отношений.

Само введение необходимости предпринимателей реализовывать принадлежащую им собственность только через биржу является ограничением предпринимательской деятельности.

Следует отметить, что биржа во всем мире - рыночный инструмент, востребованный бизнесом. Так как предпринимательство не может осуществляться в принудительном порядке, также и использование биржевых инструментов в отношении широкого круга товаров должно быть исключительно добровольным.

3. Согласно позициям субъектов предпринимательской деятельности, полученным в ходе проведения дополнительных публичных консультаций, древесина по своей природе не может являться биржевым товаром по следующим причинам:

- при ее приобретении требуется осмотр на предмет качества и ее измерение;

- древесное сырье имеет региональную привязку в части произрастания, заготовки и переработки: не подлежит длительному хранению и дальней транспортировке;

- разовые биржевые сделки, а также конъюнктурные колебания биржевых цен под влиянием различных факторов способны поставить под угрозу формирование долгосрочных планов и стабильную загрузку производств;

- при наличии в отрасли оборота нелегальной древесины биржевые сделки не смогут обеспечить в полной мере безопасность покупателя.

Кроме того, организация торговли через биржу помимо риска конъюнктурного роста цен может привести к росту цены за счет стоимости комиссии и биржевых торгов. Все предприятия, в том числе малого и среднего бизнеса, должны будут понести затраты на обучение персонала и приобретение специализированного программного обеспечения для работы на бирже, что, в свою очередь, отразится на увеличении стоимости сырья.

Следует отметить риск того, что на практике предлагаемое регулирование может оказаться дополнительным административным барьером для бизнеса, поскольку не может обеспечить нахождение контрагента посредством выставления товара на бирже и с большой долей вероятности сведется к тому, что покупатель и продавец самостоятельно должны будут найти друг друга, а сделку провести через биржу.

Фактически складывается ситуация, в соответствии с которой покупателю и продавцу вместе с основным товаром навязываются обязательные услуги биржи. Однако в соответствии с частью 2 статьи 16 Закона Российской федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" запрещается обусловливать приобретение одних товаров (работ, услуг) обязательным приобретением иных товаров (работ, услуг).

Считаем, что концепция действующего лесного законодательства в достаточной мере регулирует вопросы, связанные с приобретением права собственности на древесину. В частности, использование системы ЛесЕГАИС представляет собой прозрачный механизм получения информации о сделках с древесиной.

4. Законопроектом не учтен процесс ценообразования в лесозаготовительной и деревоперерабатывающих отраслях, который существенным образом зависит от стоимости логистических услуг (выбранного способа доставки).

Кроме того, покупатель не сможет дистанционно оценить доступность лесной инфраструктуры для организации вывозки древесины с места складирования, а также надлежащую сортировку древесины по породам и сортиментам.

Помимо этого, при введении процедуры биржевых торгов вызывает опасение механизм урегулирования между сторонами сделки споров по качеству лесопродукции, которое под влиянием различных природных и технологических факторов имеет значительные пределы изменчивости. Следует отметить, что на качество древесины влияют множество факторов, таких как сроки хранения, условия хранения, влажность и другие.

5. Отдельно следует отметить, что в условиях сложной эпидемиологической ситуации прогнозируется существенное снижение деловой активности, которое может оказаться долговременным. В этой связи полагаем, что в настоящее время необходимо в первую очередь сконцентрироваться на поддержке лесопромышленных предприятий и в обозримое время отказаться от установления новых требований, которые могут привести к существенным непроизводственным издержкам хозяйствующих субъектов.

Учитывая изложенное, считаем необходимым рекомендовать разработчику проработать вопросы целесообразности доработки проекта акта в настоящее время.

Таким образом, по итогам рассмотрения проекта акта может быть сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.