Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" (в части систематизации обязательных требований в сфере рекламы и введения института саморегулируемых организаций в сфере рекламы)" (от 15.04.2020 г. N 12178-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" (в части систематизации обязательных требований в сфере рекламы и введения института саморегулируемых организаций в сфере рекламы) (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения ФАС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 6 по 27 февраля 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/02-20/00099288).

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены не в полной мере.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил провело публичные консультации по проекту акта, в рамках которых были получены предложения и замечания от Ассоциации Рекламораспространителей по Московской области и Комиссии Российского союза промышленников и предпринимателей по медиаиндустрии и предпринимательству в информационной сфере, которые представлены в справке (прилагается).

Проектируемым регулированием предлагается внести изменения в Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ) и Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон N 315-ФЗ).

I. Минэкономразвития России, концептуально поддерживая предложенные проектируемым регулированием нововведения, направленные на повышение качества рекламы и уровня доверия общества к рекламе, тем не менее обращает внимание на целесообразность уточнения следующих положений проекта акта.

1. Саморегулируемая организация в сфере рекламы вправе осуществлять определенные проектом акта полномочия по рассмотрению споров в отношении рекламы с даты заключения с федеральным антимонопольным органом соглашения о рассмотрении споров в отношении рекламы (соглашение заключается сроком на 5 лет и может быть продлено на такой же срок по соглашению сторон).

Для возможного заключения такого соглашения согласно проектируемому регулированию, саморегулируемая организация в сфере рекламы должна отвечать определенным проектом акта критериям, а также не допускать "существенного нарушения саморегулируемой организацией законодательства либо ненадлежащего выполнения своих функций".

При этом федеральный антимонопольный орган вправе досрочно расторгнуть указанное соглашение в случае, если саморегулируемая организация в сфере рекламы перестала соответствовать проектируемым критериям, а также в случае "существенного нарушения саморегулируемой организацией законодательства либо ненадлежащего выполнения своих функций". Саморегулируемая организация также вправе досрочно расторгнуть указанное соглашение, если "она не имеет более возможности выполнять свои функции по такому соглашению надлежащим образом".

Положениями проекта акта не раскрывается, что следует считать "надлежащим выполнением функций", каковы критерии надлежащего и ненадлежащего их выполнения. Неопределенным также является понятие "существенное нарушение" - каковы критерии "существенности" нарушения.

Исходя из предложенной редакции проекта акта остается неясным, о каких нарушениях в какой сфере законодательства идет речь.

2. Согласно статье 4 Закона N 315-ФЗ предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации.

В соответствии с проектируемой статьей 32.1 Закона N 38-ФЗ саморегулируемая организация, заключившая с федеральным антимонопольным органом соглашение о рассмотрении споров в отношении рекламы, рассматривает такие споры в отношении рекламодателей, рекламораспространителей или рекламопроизводителей, как являющихся, так и не являющихся членами саморегулируемой организации в сфере рекламы.

Согласно проектируемому регулированию саморегулируемая организация в сфере рекламы разрабатывает и принимает требования к рекламе (стандарты рекламы) и осуществляет контроль за соблюдением ее членами таких требований. Следовательно, разработанные ею требования и стандарты будут распространяться на членов саморегулируемой организации в сфере рекламы и не будут распространяться на лиц, которые не являются ее членами.

Вместе с этим, исходя из положений проекта акта, саморегулируемая организация в сфере рекламы возбуждает споры в отношении рекламы, в частности, в связи с нарушением разработанных ею стандартов рекламы. Проектом акта предусмотрено право саморегулируемой организации в сфере рекламы в соответствующем порядке применять установленные ею меры ответственности к ее членам за неисполнение ее решений или требований, принятых по итогам рассмотрения споров в отношении рекламы.

Таким образом, к лицам, не являющимся ее членами, такие меры ответственности не могут быть применены.

Кроме того, следует отметить, что согласно статье 12 Закона N 315-ФЗ деятельность саморегулируемых организаций финансируется в том числе за счет взносов ее членов (членских, вступительных и иных установленных саморегулируемой организацией взносов). Рассмотрение саморегулируемой организацией в сфере рекламы споров в отношении лиц, которые не являются ее членами, повлечет дополнительные финансовые издержки для членов саморегулируемых организаций в сфере рекламы.

Полагаем целесообразным представить дополнительное обоснование в части предложенного проектом акта подхода.

3. Также требует дополнительного обоснования проектируемое требование о наличии в составе членов саморегулируемой организации "хотя бы одного объединения (ассоциации или союза), относящегося отдельно к каждой группе лиц (рекламодателям, рекламопроизводителям или рекламораспространителям), членами которого является не менее 15 таких лиц, при этом каждое из указанных лиц должно фактически осуществлять деятельность на рынке рекламы не менее 5 лет".

II. Кроме того, обращаем внимание на некорректность заполнения сводного отчета, который не содержит ряд ключевой информации, необходимой для всестороннего анализа последствий проектируемого регулирования.

1. Так, описание проблемы, в связи с которой разработан проект акта, как таковое отсутствует. В качестве описания проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования (пункты 1.4, 3.1 сводного отчета), разработчик, опираясь на международный опыт, указывает на преимущества и эффективность саморегулирования в сфере рекламы.

Согласно пункту 3.4.3 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 2 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика ОРВ), в целях выбора наиболее эффективного регулятивного решения требуется максимально полное описание проблемы, в том числе с использованием данных из нескольких независимых источников. По возможности проблема должна оцениваться количественно с использованием данных из официальных и (или) иных опубликованных данных, которые могут быть верифицированы.

2. В пункте 6.1 сводного отчета "Описание предлагаемого способа решения проблемы и преодоления связанных с ней негативных эффектов" разработчиком перечислены те изменения, которые предлагается внести проектом акта в Закон N 38-ФЗ.

Между тем при заполнении раздела 6 сводного отчета разработчику необходимо не только кратко описать, в чем состоят предлагаемый им способ регулирования и иные возможные способы решения проблемы, но и аргументировать выбор предлагаемого им способа решения проблемы (пункт 3.7.3 Методики ОРВ). Указанный выбор осуществляется на основе анализа данных, отражаемых в разделах 7-13 сводного отчета.

3. Раздел 7 сводного отчета не содержит информации о количественной оценке основных участников проектируемого регулирования. Не представлены также данные в части сведений об изменениях в функциях, полномочиях, обязанностях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (раздел 8 сводного отчета), в части оценки расходов и доходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей или ограничений либо изменением содержания таких обязанностей и ограничений.

В соответствии с пунктом 3.10.2 Методики ОРВ, если проектом акта предусмотрены изменения имеющихся функций (введение новых или отмена существующих функций) органов власти, то разработчику необходимо рассчитать, в какой мере изменятся административные расходы (затраты рабочего времени, накладные расходы), необходимые для осуществления данных функций.

Обращаем внимание на необходимость соблюдения указанных процедур при последующем направлении проектов актов и сводных отчетов к ним, в противном случае направленные документы будут возвращены на доработку в соответствии с пунктом 29 Правил без заключения об оценке регулирующего воздействия.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о необходимости дополнительного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования, а также об отсутствии в случае учета вышеуказанных замечания положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.

Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и Федеральный закон "О саморегулируемых организациях"
(в части систематизации обязательных требований в сфере рекламы и введения института саморегулируемых организаций в сфере рекламы)

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318, провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности по проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рекламе" и Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" (в части систематизации обязательных требований в сфере рекламы и введения института саморегулируемых организаций в сфере рекламы) (далее - проект акта).

Ассоциация Рекламораспространителей по Московской области и Комиссия Российского союза промышленников и предпринимателей по медиаиндустрии и предпринимательству представили следующую позицию: "Частью 2 статьи 31 проекта акта предусмотрено, что саморегулируемая организация в сфере рекламы приобретает статус саморегулируемой организации в сфере рекламы и вправе осуществлять права, предусмотренные проектом акта, с даты подписания с антимонопольным органом соглашения о выполнении функций, предусмотренных проектом акта. Указанное соглашение подписывается антимонопольным органом с одной организацией и является бессрочным, если иное не предусмотрено условиями соглашения. Антимонопольный орган вправе досрочно расторгнуть указанное соглашение в случае существенного нарушения саморегулируемой организацией требований законодательства либо ненадлежащего выполнения своих функций. Антимонопольный орган размещает на своем официальном сайте информацию о саморегулируемой организации, с которой заключено указанное соглашение.

Указанное соглашение подписывается антимонопольным органом с организацией:

1) у которой зарегистрированы представительства или филиалы не менее чем в десяти субъектах Российской Федерации; 

2) членами которой являются не менее пяти компаний каждого вида: рекламодатели, рекламопроизводители, рекламораспространители, при этом каждая компания должна фактически осуществлять деятельность на рекламном рынке не менее пяти лет и не менее чем в пяти субъектах Российской Федерации. 

Считаем излишним требование к наличию у саморегулируемой организации зарегистрированных представительств или филиалов не менее чем в десяти субъектах Российской Федерации. 

Данное условие является чрезмерно жестким и необоснованно ограничивающим возможность заключения соглашения для некоммерческих организаций, имеющих интерес, необходимый опыт работы и способных выполнять функции саморегулируемой организации в сфере рекламы. При этом следует принимать во внимание территориальную неоднородность и различную плотность населения субъектов Российской Федерации, что делает нецелесообразным установление данного критерия. Кроме того, это приведет к монополизации деятельности саморегулируемой организации, изначально закрепленной на законодательном уровне. 

Предлагаем внести в законопроект поправку, согласно которой соглашение подписывается с организацией, у которой зарегистрированы представительства или филиалы не менее чем в одном субъекте Российской Федерации. 

Кроме того, считаем необходимым внести в законопроект уточнения, согласно которым администрирование саморегулируемой организации будет осуществляться территориальный антимонопольным органом по месту нахождения саморегулируемой организации. Следовательно, саморегулируемая организация в сфере рекламы будет приобретать соответствующий статус и вправе осуществлять права, предусмотренные Федеральным законом "О рекламе", с даты подписания с территориальным антимонопольным органом по месту регистрации саморегулируемой организации соглашения о выполнении функций, предусмотренных Федеральным законом "О рекламе". Указанное соглашение будет подписываться территориальным антимонопольным органом с одной организацией и являться бессрочным, если иное не предусмотрено условиями соглашения. Территориальный антимонопольный орган вправе досрочно расторгнуть указанное соглашение в случае существенного нарушения саморегулируемой организацией требований законодательства либо ненадлежащего выполнения своих функций. Антимонопольный орган и соответствующий территориальный антимонопольный орган размещают на своих официальных сайтах информацию о саморегулируемой организации, с которой заключено указанное соглашение. 

Такая поправка, с одной стороны, будет способствовать оптимизации работы самой саморегулируемой организации, с другой стороны, повысит эффективность ее контроля антимонопольным органом по месту регистрации саморегулируемой организации. 

Предложенные уточнения в законопроект дадут возможность создать единую эффективно функционирующую саморегулируемую организацию из числа профессионалов в сфере рекламы, а также позволят избежать применения излишних ограничительных условий для ее создания".