Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (от 26.05.2020)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с главой IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением

Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318

(далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О физической культуре и спорте" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минспортом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 18 декабря 2019 г. по 15 января 2020 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 5 марта по 2 апреля 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/1219/00098187).

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком не соблюдены в части предоставления в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) информации, предусмотренной пунктом 15 Правил, позволяющей оценить обоснованность предлагаемого регулирования.

Проект акта разработан с учетом перечней поручений Президента Российской Федерации от 25 октября 2017 г. N Пр-2166 (подпункт "в" пункта 2), от 8 августа 2018 г. N Пр-1419 (подпункт "б пункта 1"), во исполнение указания Президента Российской Федерации от 17 июля 2018 г. N Пр-1224, поручения Правительства Российской Федерации от 31 июля 2018 г. N ОГ-П12-4821.

Согласно указанным поручениям Правительству Российской Федерации было поручено проработать вопрос об использовании системы идентификации футбольных болельщиков и информационной системы контроля доступа на объекты Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года (далее - Чемпионат мира по футболу) при проведении национального футбольного первенства, проводимого под эгидой Российского футбольного союза; проанализировать опыт нормативно правового регулирования подготовки и проведения в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу и распространить успешно реализованные правовые решения на дальнейшие отношения при организации крупных (значимых) общероссийских и международных мероприятий; проработать вопросы по сохранению временной инфраструктуры безопасности, созданной для Чемпионата мира по футболу, в том числе до ее передачи пользователям, в целях ее использования при проведении матчей Чемпионата России по футболу, Кубка России по футболу и иных массовых мероприятий.

Также в целях исполнения подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 8 августа 2018 г. N Пр-1419 Правительством

Российской Федерации поручено Минфину России обеспечить выделение начиная с 2019 года бюджетных ассигнований федерального бюджета на мероприятия по внедрению и дальнейшей эксплуатации созданных для Чемпионата мира по футболу систем идентификации футбольных болельщиков и контроля доступа при проведении матчей Чемпионата России по футболу и Кубка России по футболу, а также иных массовых мероприятий (поручение от 14 августа 2018 г. N ТГ-П 12-5206).

Во исполнение указанных поручений, как отмечает разработчик, был подготовлен и направлен на заключение об оценке регулирующего воздействия проект акта, предусматривающий внесение изменений в Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 329-ФЗ), направленных на регулирование отношений по использованию "персонифицированной карты зрителя".

Проектируемым регулированием предлагается ввести процедуру обязательной идентификации личности зрителей и иных лиц

(далее - идентификация) при реализации входных билетов на официальные спортивные соревнования и иных документов (далее - билеты и иные документы), предоставляющих право на посещение таких соревнований, определенных решениями Правительства Российской Федерации.

Идентификацию предлагается проходить зрителям, а также иным лицам при приобретении билетов и иных документов и входе в места проведения официальных спортивных соревнований с использованием сведений, содержащихся в "Автоматизированной информационной системе идентификации болельщиков (СИБ)" (далее - СИБ).

В целях реализации проектируемой процедуры идентификации проектом акта предлагается обязать собственников, пользователей объектов спорта, используемых для проведения официальных спортивных соревнований, обеспечивать надлежащее техническое оборудование мест проведения таких соревнований, позволяющее осуществлять контроль за наличием у зрителей "персонифицированных карт зрителя" в случаях принятия Правительством Российской Федерации решений о проведении таких соревнований.

Реализация билетов или иных документов, вход в места проведения официальных спортивных соревнований, в случаях принятия Правительством Российской Федерации решений об их проведении, допускается при условии проверки у лица "персонифицированной карты зрителя".

Обращаем внимание на следующие замечания к проектируемому регулированию.

1. Проект акта не в полной мере соответствует указанным разработчиком перечням поручений, во исполнение которых он был разработан.

Подпунктом "б" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 8 августа 2018 г. N Пр-1419 Правительству Российской Федерации было поручено распространить успешно реализованные правовые решения на дальнейшие отношения при организации крупных (значимых) общероссийских и международных мероприятий на основе проведенного анализа опыта нормативно-правового регулирования подготовки и проведения в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу.

В направленных разработчиком материалах отсутствует информация о проведенном анализе, равно как и информация, подтверждающая эффективность использования процедуры идентификации зрителей в целях обеспечения безопасности проведения крупных спортивных соревнований.

Разработчик отмечает, что "в ходе подготовки и проведения в Российской Федерации Чемпионата мира был обеспечен высокий уровень безопасности, одним из аспектов которого являлось качественное управление массовыми потоками людей, в том числе с использованием цифровых технологий".

Информации о том, в чем выразилось проведенное "качественное управление массовыми потоками людей с использованием цифровых технологий" и как оно было достигнуто, разработчиком не представлено.

Представляется, что эффективность "управления массовыми потоками людей с использованием цифровых технологий" может быть подтверждена информацией о не выданных на основании данных о привлеченных к административной ответственности за 2017 - 2018 годы лицах "паспортах болельщика (FAN ID)" (документа, обязательного для всех зрителей матчей Чемпионата мира по футболу, необходимого для прохода на стадионы и выдаваемого в рамках процедуры идентификации зрителей на момент проведения указанного чемпионата).

В обоснованиях разработчика данная информация не представлена.

При этом приведенная разработчиком статистика привлеченных к административной ответственности за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований (за 2017 год - 1 665, в 2018 году - 1 557, в 2019 году - 1 441) не свидетельствует о значительном росте таких нарушений.

Следует также отметить, что обязательный на период проведения Чемпионата мира по футболу паспорт болельщика (FAN ID) давал право на бесплатный проезд в дополнительных поездах между городами-организаторами проведения Чемпионата мира по футболу и в общественном транспорте городов-организаторов в дни матчей. Для иностранных граждан и лиц без гражданства паспорт болельщика давал право безвизового пребывания на территории России в период, начинающийся за десять дней до даты проведения первого матча Чемпионата мира по футболу и оканчивающийся не позднее чем через десять дней после даты проведения последнего матча. Что, в свою очередь, способствовало привлечению туристического потока и развитию туристической и спортивной индустрий.

Доходы Международной федерации футбола (ФИФА) в период

с 2015 по 2018 г. составили 6,4 млрд. долларов, из которых 5,3 млрд. долларов (83 %) получены от проведения Чемпионата мира по футболу в России*(1) - согласно отчету,*(2) опубликованному на сайте ФИФА. В соответствии с данными исследования организационного комитета Чемпионата мира по футболу российская экономика получила более 950 млрд. рублей (около 1 % годового ВВП страны) за пять лет подготовки к проведению чемпионата, при этом расходы на его организацию и проведение составили 688 млрд. рублей.

За пять лет в стране были созданы 315 тыс. новых рабочих мест, трудовые доходы россиян увеличились на 459 млрд. рублей, выручка малого и среднего бизнеса за этот период выросла на 797 млрд. рублей, а прирост налоговых доходов бюджета составил 164 млрд. рублей.

Таким образом, можно сделать вывод о соразмерности расходов и доходов, в том числе в части использованной системы идентификации зрителей на период проведения Чемпионата мира по футболу.

Проектируемая процедура идентификации зрителей, по данным разработчика,

вводится исключительно для отслеживания и идентификации лиц, "способствовавших возникновению рисков при проведении официальных спортивных мероприятий".

В разделе 7 сводного отчета разработчиком указано 16 собственников объектов спорта, исходя из количества стадионов, построенных в субъектах Российской Федерации в рамках подготовки к проведению в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу и оснащенных соответствующим оборудованием системы идентификации болельщиков и системы контроля доступа.

Для реализации проектируемого регулирования относительно указанных разработчиком 16 объектов спорта из средств федерального бюджета единовременно потребуется 2,5 млрд. рублей.

При этом информация о затратах, необходимых для обеспечения реализации проектируемой процедуры идентификации зрителей, разработчиком не представлена.

Между тем для последующего функционирования указанной системы потребуется обеспечить централизованное хранение информации о зрителях и защиты их персональных данных; обмен информацией о зрителях с информационными системами федеральных органов исполнительной власти для проверки персональных данных; информационный обмен с соответствующими центрами обслуживания зрителей, регистрации и верификации зрителей; обеспечение права доступа зрителя на мероприятие, а также аннулирование права доступа; организация технической и консультационной поддержки процессов по регистрации зрителей и верификации зрителя; организация информационной кампании о порядке регистрации и верификации зрителя; обеспечение эффективного информирования зрителей о мероприятиях (в рамках СИБ).

При этом следует учитывать, что представленная разработчиком информация относительно единовременных издержек касается исключительно тех 16 объектов спорта, которые уже частично или полностью соответствуют проектируемым требованиям в части технического оснащения.

Учитывая, что за 2019 год за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований было привлечено к административной ответственности 1 441 человек, а также то, что за последние 3 года не наблюдается тенденции к росту числа привлекаемых за указанные нарушения, проектируемое регулирование представляется необоснованным и затратным.

Соответственно, сделать вывод об эффективности проектируемой процедуры идентификации и соразмерности затрат на ее реализацию ожидаемому результату не представляется возможным.

Вместе с тем может быть сделан вывод о том, что разработчиком не проведен всесторонний анализ последствий реализации проектируемого регулирования.

2. При проектировании обязательности процедуры идентификации, а, соответственно, и обязательности наличия необходимого технического оснащения,

оборудования и персонала, разработчиком не делается каких

либо исключений относительно объектов спорта, используемых для проведения спортивных соревнований.

Критерием обязательности процедуры идентификации будет являться решение Правительства Российской Федерации о проведении официального спортивного соревнования.

Согласно Закону N 329-ФЗ место проведения официального спортивного соревнования - это объект спорта, а также территории, специально подготовленные для проведения официального спортивного соревнования, включая природные, природно-антропогенные и антропогенные объекты, воздушное пространство над ними.

В рамках федеральной целевой программы "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016 - 2020 годы" введено в эксплуатацию 78 объектов массового спорта (в том числе 5 региональных центров, 51 объект спорта на приоритетных территориях, 22 малобюджетных спортивных объекта) и 1 объект спорта высших достижений*(3).

Таким образом, проектируемые требования могут стать обязательными для значительного числа объектов.

При этом, согласно перечням поручений, во исполнение которых разработан проект акта, Правительству Российской Федерации было поручено проработать вопросы по сохранению временной инфраструктуры безопасности, созданной для Чемпионата мира по футболу, в том числе до ее передачи пользователям, в целях ее использования при проведении матчей Чемпионата России по футболу, Кубка России по футболу и иных массовых мероприятий.

Также в целях исполнения подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 8 августа 2018 г. N Пр-1419 Правительством Российской Федерации Минфину России поручено обеспечить выделение, начиная с 2019 года, бюджетных ассигнований федерального бюджета на мероприятия по внедрению и дальнейшей эксплуатации созданных для Чемпионата мира по футболу систем идентификации футбольных болельщиков и контроля доступа при проведении матчей Чемпионата России по футболу и Кубка России

по футболу, а также иных массовых мероприятий (поручение от 14 августа 2018 г. N ТГ-П 12-5206).

Таким образом, проектируемое распространение процедуры идентификации на все объекты спорта и, как следствие, необходимость их технического оснащения, выходит за рамки данных поручений.

3. Обращаем внимание, что основным функциональным направлением деятельности спортивных объектов является использование их по профильному назначению. Одновременно с этим существует практика многофункционального использования спортивных объектов, предусматривающая проведение на стадионах культурно-спортивных и зрелищных мероприятий, а также практика предоставления внутренних свободных помещений таких объектов для коммерческого использования (например, мероприятий футбольного клуба, являющегося арендатором или собственником стадиона, специальных пресс-конференций, встреч с болельщиками, мероприятий для спонсоров, благотворительных мероприятий, мероприятий для бизнес-партнеров, спонсорских турниров, мероприятий, связанных с торжественным празднованием знаменательных дат, общероссийских крупных культурно-зрелищных мероприятий в области музыкального искусства и так далее).

Собственниками спортивных объектов может быть также рассмотрено привлечение коммерческих арендаторов: предприятия торговли и сферы услуг спортивной и оздоровительной направленности; предприятия общественного питания (рестораны, кейтеринг); арендаторы офисных помещений.

Таким образом, доход от использования спортивных объектов может складываться как от использования их по профильному назначению, так и исходя из их многофункционального назначения.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным разработчику учесть сложившуюся санитарно-эпидемиологическую ситуацию. Разработчиком должен быть проведен всесторонний анализ последствий реализации проектируемого регулирования для хозяйствующих субъектов, принимая во внимание сложившиеся экономические условия.

4. Проектом акта также определены основания для отказа в выдаче персонифицированной карты зрителя или приостановления ее действия, а именно:

"- если это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государства либо общественного порядка или если имеется информация о фактах нарушения зрителями спортивных соревнований общественного порядка при проведении публичных, спортивных, зрелищных и (или) иных массовых мероприятий за пределами территории Российской Федерации либо нарушения правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований на территории Российской Федерации или о намерении совершить соответствующие противоправные деяния;

- при наличии в отношении лица вступившего в законную силу решения суда об административном запрете на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения;

- при наличии в отношении лица вступившего в законную силу решения суда об установлении административного надзора и судом в отношении данного поднадзорного лица установлено административное ограничение в виде запрещения посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях".

Следует отметить, что порядок принятия решения об отказе

в выдаче персонифицированной карты зрителя или ее приостановления проектом акта не определен, также, как и порядок восстановления ее действия и обжалования принятого решения.

Кроме того, представляется необоснованным принятие указанных решений на основании "намерения совершить соответствующие противоправные деяния", а также "если имеется информация о фактах нарушения зрителями спортивных соревнований общественного порядка при проведении публичных, спортивных, зрелищных и (или) иных массовых мероприятий за пределами территории Российской Федерации либо нарушения правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований на территории Российской Федерации".

Приведенные разработчиком основания являются оценочными

и необоснованными. Остается неясным, в чем такие "намерения" и "информация" должны быть выражены, кем установлены или зафиксированы, каковы критерии их оценки.

4.1. Необходимо отметить, что статьей 20.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) установлена ответственность за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных мероприятиях.

Согласно указанной статье КоАП нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований, за исключением грубых нарушений, влечет в том числе наложение административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения на срок от 6 месяцев до 3 лет, в случае повторного нарушения - на срок от 6 месяцев до 7 лет.

Грубое нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет в том числе наложение административного запрета на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения на срок от 1 года до 7 лет.

Под грубым нарушением правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований согласно примечанию, к статье 20.31 КоАП понимается:

1) осуществление действий, создающих угрозу собственной безопасности, жизни, здоровью, а также безопасности, жизни, здоровью иных лиц, находящихся в месте проведения официального спортивного соревнования или на прилегающей к нему территории;

2) нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований, повлекшее за собой приостановление либо прекращение официального спортивного соревнования.

Правоприменительная практика реализации указанных запретов разработчиком не представлена, также, как и статистика грубых нарушений правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований.

В отсутствие соответствующего анализа утверждение разработчика о необходимости ужесточения ограничений в данной сфере представляется необоснованным.

5. Следует также отметить, что в сводном отчете разработчиком указано на отсутствие иных способов решения проблемы идентификации и отслеживания лиц "способствовавших возникновению рисков при проведении официальных спортивных мероприятий".

Вместе с этими положениями постановления Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 353 утверждены Правила обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований

(далее - постановление N 353).

Согласно постановлению N 353 основной задачей обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении соревнований является предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в местах проведения соревнований.

Обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении соревнований осуществляется их организаторами совместно с собственниками (пользователями) объектов спорта во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Согласно требованиям постановления N 353 места проведения соревнований должны иметь соответствующую инфраструктуру и техническое оснащение, необходимые для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении соревнований.

Требования к техническому оснащению стадионов для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности утверждены приказом МВД России от 17 ноября 2015 г N 1092 (далее - приказ N 1092).

Так, приказом N 1092 уже определены требования к техническим средствам охраны (ТСО), которые должны быть интегрированы в единую систему комплексного обеспечения безопасности объекта спорта. В перечень ТСО, в частности, входят: система охранная телевизионная (СОТ), которая должна включать в себя видеокамеры, устройства передачи видеоизображения и видеокоммутации, устройства видеозаписи, видеомониторы, видеосерверы. Согласно приказу N 1092 СОТ должна обеспечивать видеоидентификацию граждан при проходе на объект спорта и во время их нахождения на объекте спорта.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, вместе с этим несет риск возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта, с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

-------------------------------------------

*(1) https://www.rbc.ru/business/15/03/2019/5c8c04269a794705938d1aba

*(2) https://resources.fifa.com/image/upload/xzshsoe2ayttyquuxhq0.pd f

*(3) https://www.minsport.gov.ru/2019/doc/OtchetGP_RFKS-2019.pdf