Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (от 5 июня 2020 г. N 18209-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила ОРВ), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее соответственно - проект акта, Технический регламент о требованиях пожарной безопасности), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в инициативном порядке на основании пункта 1 раздела 3 Плана законопроектной деятельности Министерства энергетики Российской Федерации на 2020 год, утвержденного приказом Минэнерго России от 31 декабря 2019 г. N 1472.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета проект акта разработан в целях дополнения Технического регламента о требованиях пожарной безопасности определениями понятий "складское помещение" и "производственное помещение", а также сокращения величины социального и индивидуального пожарных рисков в 100 раз до одной миллионной в год.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/07-19/00093502).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 17 февраля по 2 марта 2020 г., а также с 28 апреля по 8 мая 2020 года.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил ОРВ, разработчиком соблюдены.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил ОРВ были проведены публичные консультации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 18 по 25 мая 2020 г., по итогам проведения которых в Минэкономразвития России поступили позиции Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", АО "Алюминий Металлург Рус", АО "Выксунский металлургический завод", ООО "Марийский нефтеперерабатывающий завод", ООО "Афипский НПЗ", ПАО "ЛУКОЙЛ", ПАО "Татнефть", ПАО "Транснефть", не содержащие замечаний и предложений в отношении проекта акта, а также позиции Ассоциации "Национальный союз организаций в области обеспечения пожарной безопасности", Ассоциации производителей пожарно-спасательной продукции и услуг "Союз 01", АО "Зарубежнефть", АО "Корпорация "Росхимзащита", ООО "ИНК", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "Сургутнефтегаз", содержащие замечания и предложения в отношении проектируемого регулирования, отраженные в справке о проведении публичных консультаций (прилагается) и рекомендуемые для ознакомления разработчиком в целях их возможного учета при доработке проекта акта.

Минэкономразвития России в целом поддерживает проектируемое регулирование, вместе с тем по результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной участниками публичных консультаций информации обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Пунктом 1 проекта акта статья 2 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности дополняется ранее не предусмотренными определениями понятий "производственное помещение (помещение производственного назначения)" (далее - производственное помещение) и "складское помещение (помещение складского назначения)" (далее - складское помещение).

Согласно абзацу третьему пункта 1 проекта акта под складским помещением предлагается понимать помещение, предусмотренное проектной документацией, утвержденной в установленном порядке, предназначенное для приемки, сортировки, накопления, хранения, комплектации, отпуска и отгрузки товаров, материалов, оборудования, инвентаря, тары, отходов и имущества.

Считаем необходимым обратить внимание, что правовые основы обращения с отходами производства и потребления, в том числе правила накопления и хранения отходов, установлены Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон об отходах производства и потребления).

Согласно абзацу девятнадцатому статьи 1 Федерального закона об отходах производства и потребления под накоплением отходов понимается складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения, одновременно пунктом 1 статьи 13.4 Федерального закона об отходах производства и потребления установлено, что накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, которые могут не являться помещениями*(1). Пунктом 2 статьи 10 Федерального закона об отходах производства и потребления установлено, что при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) накопления таких отходов.

Положениями абзацев пятого и шестого статьи 1 Федерального закона об отходах производства и потребления установлено, что хранение отходов представляет собой разновидность деятельности по размещению отходов и заключается в осуществлении складирования отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения. Кроме этого, абзацем двадцать четвертым статьи 1 Федерального закона об отходах производства и потребления определено понятие объекта хранения отходов, под которым понимается специально оборудованное сооружение, которое обустроено в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначено для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.

Одновременно статьей 12 Федерального закона об отходах производства и потребления установлены требования к объектам размещения отходов, в частности:

- необходимость определения места строительства объектов размещения отходов на основе специальных исследований;

- необходимость проведения мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;

- необходимость проведения контроля за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель после окончания эксплуатации данных объектов;

- необходимость включения объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов, а также запрет размещения отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Таким образом, действующим регулированием уже предусмотрены специфические объекты накопления и хранения отходов (места (площадки) накопления отходов и специализированные объекты соответственно), к которым предъявляются специальные требования. Дополнительно обращаем внимание, что долгосрочное (более 11 месяцев) складирование отходов осуществляется в специально оборудованных сооружениях, а не помещениях. То есть накопление отходов в помещениях возможно только на срок, не превышающий 11 месяцев и только в отдельных случаях.

На основании изложенного проектируемое определение понятия "складское помещение" нуждается в дополнительном обсуждении и последующей доработке.

2. Проектом акта под производственным помещением предлагается понимать помещение, предусмотренное проектной документацией, утвержденной в установленном порядке, в котором размещается основное и вспомогательное оборудование, задействованное в технологической схеме производства, под складским помещением, соответственно, - помещение, предусмотренное проектной документацией, утвержденной в установленном порядке, предназначенное для приемки, сортировки, накопления, хранения, комплектации, отпуска и отгрузки товаров, материалов, оборудования, инвентаря, тары, отходов и имущества.

Таким образом, для признания помещения производственным или складским необходимо одновременное соответствие помещения двум характеристикам: во-первых, помещение должно фактически использоваться в соответствии с функциональным назначением производственного или складского помещения, во-вторых, помещение должно быть предусмотрено в качестве производственного или складского проектной документацией, утвержденной в установленном порядке.

2.1 Вместе с тем на практике фактическое функциональное назначение помещения может не соответствовать назначению помещения, предусмотренному проектной документацией. Фактическое изменение функционального назначения может быть обусловлено производственной необходимостью (например, перевод производственного помещения в складское).

Согласно пункту 1.4 сводного отчета проектируемое регулирование разработано в том числе в целях соблюдения требований пожарной безопасности, предъявляемых к производственным и складским помещениям. Однако при несоответствии фактического использования и функционального назначения, предусмотренного проектной документацией, возникает неопределенность относительно применимых правил пожарной безопасности.

На основании изложенного, пункт 1 статьи 1 проекта акта нуждается в дополнительном обсуждении.

2.2. Считаем необходимым отметить, что проектируемое регулирование накладывает на собственников производственных и складских помещений обязанность по хранению проектной документации и априори подразумевает ее наличие в распоряжении указанных лиц в целях верификации назначения указанных помещений.

Вместе с тем требование о включении в единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства сведений о проектной документации и результатах инженерных изысканий, представленных для проведения такой экспертизы, было введено частью 4 статьи 1 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 368-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации". При этом необходимо отметить, что положениями указанного федерального закона не предусмотрено необходимости включения в соответствующий раздел реестра информации об архитектурных, функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических решениях, согласно которым предусмотрены производственные и складские помещения.

Кроме этого, требование о сроке хранения проектной документации по капитальному строительству, предусмотренное подпунктом "в" пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 22 ноября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", распространяется на проектную документацию, включенную в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации, отдельных видов архивных документов на основании экспертизы ценности документов*(2).

Учитывая изложенное, проектная документация может не находиться в распоряжении собственника производственных и складских помещений, например, по причине утраты, и существует риск невозможности восстановления утраченной документации.

2.3. Считаем целесообразным рассмотреть возможность установления переходного периода, необходимого для завершения процессов разработки проектной документации и проведения ее экспертизы, начатых до вступления в силу проекта акта.

На основе проведения оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом представленной разработчиком информации Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы. Вместе с тем в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) В соответствии с пунктом 14 статьи 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений, утвержденного Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ, помещение - часть объема здания или сооружения, имеющая определенное назначение и ограниченная строительными конструкциями

*(2) Указанное следует из системного анализа положений части 1 статьи 6 и пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 22 ноября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".