Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об охранной зоне тепловых сетей" (от 02.07.2020 г. N 21213-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения об охранной зоне тепловых сетей" (далее соответственно - проект акта, Положение), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан в соответствии с Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ) и пунктом 76 плана-графика по подготовке проектов актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации норм Закона N 342-ФЗ, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.Л. Мутко от 24 января 2019 г. N 903п-П9 (уточненная редакция плана-графика от 14 декабря 2018 г. N 10369п-П9).

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта акта является актуализация действующего правового регулирования охранной зоны тепловых сетей, поскольку в настоящее время вопрос установления охранной зоны коммунальных тепловых сетей регулируется Типовыми правилами охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденными приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 августа 1992 г. N 197 "О типовых правилах охраны коммунальных тепловых сетей" (далее - приказ N 197).

Проектом акта регламентируется порядок установления, изменения и или прекращения существования охранных зон тепловых сетей, а также правила охраны тепловых сетей, расположенных на земельных участках.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета, в период с 20 марта по 16 апреля 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/03-20/00100493).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены не в полной мере в части корректного заполнения всех пунктов сводного отчета в соответствии с Методикой оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290.

При этом стоит отметить, что ранее проект акта и прилагаемые к нему материалы поступали в адрес Минэкономразвития России письмом от 5 марта 2020 г. N 8021-МЕ/04 с нарушением порядка проведения оценки регулирующего воздействия, установленного Правилами, о чем Минэкономразвития России известило разработчика письмом от 14 марта 2020 г. N 7741-АХ/Д26и.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 15 по 19 июня 2020 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции ПАО "Т Плюс", ПАО "РусГидро", Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы", ПАО "Интер РАО", ПАО "Фортум", Ассоциации "Совет производителей энергии", ГК "Квадра", содержащие замечания в отношении проектируемого регулирования, учтенные в настоящем заключении, а также предложения, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета, с учетом представленной участниками публичных консультаций информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проекту акта, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Проектом акта устанавливается недостаточно определенный порядок подачи заявления об установлении, изменении или прекращении существования охранной зоны тепловой сети.

Так, соответствии с пунктом 5 Положения эксплуатирующая организация или застройщик (в случае планируемого строительства тепловой сети) обращается в орган местного самоуправления поселения, городского или муниципального округа по месту нахождения тепловой сети, уполномоченный орган государственной власти города федерального значения - в случае нахождения тепловой сети на территории городов федерального значения (далее - уполномоченный орган) с заявлением об установлении охранной зоны тепловых сетей.

При этом в проекте акта не определены форма заявления и (или) сведения, которые должны содержаться в заявлении, отсутствует требование по представлению обоснования по устанавливаемым или изменяемым границам зон, из чего остается неясным, каким образом уполномоченный орган будет оценивать обоснованность и достаточность предлагаемых границ охранных зон.

Также полагаем целесообразным определить в проекте акта способы представления документов, необходимых для принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, требования к формату таких документов.

Кроме того, проектом акта не предусматривается порядок подачи заявления об установлении охранной зоны тепловой сети в случае, когда тепловая сеть находится на территориях нескольких муниципальных образований.

Представляется, что в указанном случае все органы местного самоуправления, на территории которых находится тепловая сеть, являются заинтересованными органами в принятии решения об установлении, изменении или прекращении существования охранной зоны тепловых сетей.

Таким образом, считаем целесообразным предусмотреть в проекте акта порядок принятия соответствующих решений согласованно всеми заинтересованными органами местного самоуправления.

2. Устанавливаемое пунктом 8 Положения право собственника или иного правообладателя земельного участка или объекта недвижимости, расположенного в границах охранной зоны (далее - лицо, не являющееся эксплуатирующей организацией), обратиться с заявлением об изменении охранной зоны без представления сведений о границах данной зоны, содержащих графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, может способствовать риску невозможности принятия решения уполномоченным органом, а также внесения сведений о такой охранной зоне в Единой государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) и, соответственно, невозможности изменения охранной зоны.

Так, в соответствии с абзацем вторым пункта 10 Положения после установления, изменения охранной зоны уполномоченный орган направляет в течение 5 рабочих дней в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии копию решения об установлении, изменении охранной зоны в отношении тепловой сети, с приложением сведений о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения, на основании которого указанный федеральный орган исполнительной власти вносит в ЕГРН сведения об охранной зоне.

При этом из проектируемых отношений остается неясным, каким образом уполномоченный орган выполнит обязательство по приложению к соответствующему решению вышеуказанных сведений, если их разработка не предусмотрена в случае изменения охранной зоны, инициированном лицом, не являющимся эксплуатирующей организацией.

Вместе с тем обращаем внимание разработчика, что согласно абзацу четвертому пункта 10 Положения охранная зона считается установленной с даты внесения в ЕГРН сведений о ней.

Таким образом, отсутствие сведений о границах данной зоны, содержащих графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат может способствовать возникновению риска невозможности реализовать лицами, не являющимися эксплуатирующей организацией, свое право по изменению охранной зоны тепловых сетей, что требует доработки в редакции проекта акта.

Стоит отметить, что в соответствии с пунктом 10 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории, а также к решению об изменении зоны с особыми условиями использования территории, предусматривающему изменение границ данной зоны, являются сведения о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

В соответствии с пунктом 11 статьи 106 ЗК РФ подготовка сведений о границах охранной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат обеспечивается:

- собственниками зданий, сооружений, в связи с размещением которых устанавливаются или изменяются соответствующие зоны (концессионером, частным партнером в период действия концессионного соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, предметом которых является эксплуатация (использование) таких здания, сооружения, если иное не предусмотрено указанными соглашениями), иным правообладателем таких здания, сооружения, если данная обязанность предусмотрена документом, на основании которого им осуществляются владение и (или) пользование такими зданием, сооружением, застройщиками в случае установления зоны с особыми условиями использования территории в связи с размещением планируемого к строительству объекта,;

- органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, органами государственной власти или органами местного самоуправления, уполномоченными на установление границ зоны с особыми условиями использования территории, возникающей в силу федерального закона, при отсутствии правообладателей, застройщиков или в случае установления зон с особыми условиями использования территорий по основаниям, не связанным с размещением зданий, сооружений.

Таким образом, исходя из вышеуказанной нормы земельного законодательства, полагаем, что при наличии правообладателей, застройщиков тепловых сетей, в отношении которых поступило заявление об изменении охранной зоны от лица, не являющегося эксплуатирующей организацией, сведения о границах охранной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения ЕГРН, должен подготовить собственник зданий, сооружений или иной правообладатель тепловых сетей, в связи с размещением которых устанавливаются или изменяются соответствующие зоны, что способствуют возникновению риска необоснованных расходов организаций, владеющих тепловыми сетями.

Согласно данным официального сайта компании ООО "Прогресс Кадастр" стоимость разработки указанных сведений составляет от 4 800 рублей*(1), при этом стоит отметить, что количество заявлений лиц, не являющихся эксплуатирующей организацией, может быть приближено или равно количеству собственников или иных правообладателей земельных участков или объектов недвижимости, расположенных в границах охранной зоны.

Таким образом, представляется целесообразным в целях реализации права лица, не являющегося эксплуатирующей организацией, предусмотренного пунктом 8 Положения, доработать порядок подготовки и принятия решений об изменении охранной зоны тепловых сетей для указанного случая, предусмотрев при этом механизм компенсации заявителями лицам, предусмотренным пунктом 10 статьи 106 ЗК РФ, расходов на подготовку сведений о границах зоны с особыми условиями территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ.

3. Глава III Положения вступает в противоречие с пунктами 2 и 3 статьи 106 ЗК РФ в части запрета на согласование размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории.

Так, указанной главой Положения предусматривается установление перечня ограничений использования земельных участков, установленных в границах охранной зоны, при этом все виды ограничений, предусмотренные пунктами 13 и 14 Положения, являются действующими в соответствии с положениями приказа N 197 (за исключением установки стационарных рекламных конструкций).

Пунктами 14-16 Положения предусматривается получение условий выполнения работ у эксплуатирующей организации.

Обращаем внимание разработчика, что установление разрешительного порядка осуществления видов деятельности противоречит положениям земельного законодательства Российской Федерации, согласно которым требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории не допускается, за исключением случаев размещения зданий, сооружений в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования. При определении перечня ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах зоны с особыми условиями использования территории, должны устанавливаться исчерпывающий перечень видов зданий, сооружений, их разрешенного использования (назначения), и (или) требования к параметрам зданий, сооружений, размещение которых допускается или запрещается в границах указанной зоны, и (или) требования к зданиям, сооружениям, размещение которых допускается в границах указанной зоны, исходя из оценки их влияния на объект, территорию, в целях охраны которых установлена указанная зона, или из оценки влияния объекта, территории, в целях охраны которых установлена указанная зона, на размещаемые здания, сооружения при условии, что оценка соответствия данным требованиям может являться предметом государственной экспертизы проектной документации, а также должен устанавливаться исчерпывающий перечень видов деятельности, осуществление которых допускается и (или) запрещается в границах указанной зоны.

Таким образом, пункты 14-16, которыми устанавливается порядок получения у эксплуатирующей организации тепловых сетей условий выполнения работ, требуют приведения в соответствие с пунктами 2, 3 статьи 106 ЗК РФ.

4. Главой IV Положения устанавливаются правила охраны тепловых сетей, расположенных на земельных участках, в том числе регулирующие отношения по выполнению земляных, строительно-монтажных работ, работ по техническому обслуживанию тепловых сетей, включающие работы капитального характера, работ по предупреждению и ликвидации технологических нарушений и аварий, а также их последствий, что не соотносится с пунктом 1 статьи 106 ЗК РФ в части предмета регулирования положения об охранной зоне с особыми условиями использования территорий.

Таким образом, считаем целесообразным исключить из проекта акта положения, не соответствующие сфере регулирования, установленной пунктом 1 статьи 106 ЗК РФ.

Схожее замечание относится к нормативным предписаниям пункта 2 Приложения N 2 к Положению, устанавливающим требования к размеру, форме и цвету опознавательного знака, то есть фактически к продукции*(2), что не соотносится с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", согласно которому не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

Одновременно требуется обратить внимание, что в рамках национального законодательства не допускается установление обязательных требований к продукции, не включенной в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза, утвержденный Решением Комиссии Таможенного союза от 28 января 2011 г. N 526, в соответствии с частью 1 статьи 52 Договора о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 года).

5. Проектируемым регулированием предусматривается уменьшение размера охранных зон, а также прекращение их существования для тепловых сетей с диаметром труб менее 200 мм, что может привести к рискам возникновения аварий, повлекших причинение вреда жизни и здоровью граждан, а также имуществу.

Так, Приложением N 1 к Положению устанавливаются требования к предельным размерам охранной зоны и правила определения ее размеров, которыми предусматривается уменьшение размеров охранной зоны тепловых сетей (не более 3 метров), при этом предусматривается отсутствие необходимости установления охранных зон для труб диаметром менее 200 мм. Стоит отметить, что в соответствии с действующим регулированием приказа N 197 охранные зоны тепловых сетей устанавливаются вдоль трасс прокладки тепловых сетей в виде земельных участков шириной, определяемой углом естественного откоса грунта, но не менее 3 метров в каждую сторону, считая от края строительных конструкций тепловых сетей или от наружной поверхности изолированного теплопровода бесканальной прокладки.

В соответствии с позицией разработчика по указанному вопросу, представленной в сводке предложений к проекту акта, введение правила, согласно которому охранная зона не устанавливается в отношении тепловых сетей с диаметром труб менее 200 мм, обусловлено необходимостью исключения из действия проекта акта тепловых сетей с трубами малого диаметра, например, внутриквартальных тепловых сетей, а также с целью учета фактора плотной застройки больших городов (например, на территории г. Москвы).

При этом обращаем внимание разработчика, что согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 104 ЗК РФ зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства, обеспечения сохранности объектов культурного наследия, охраны окружающей среды, в том числе защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Участниками публичных консультаций, проведенных Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил, был обозначен ряд рисков, связанных с прекращением существования охранной зоны тепловых сетей с диаметром труб менее 200 мм.

Так, например, разжигание костров и размещение объектов капитального строительства может послужить причиной возникновения аварийных ситуаций на тепловых сетях, влекущих риски отключения значительного числа потребителей тепловой энергии или невозможности обеспечения надлежащих параметров качества и допустимой продолжительности перерывов при оказании коммунальных услуг потребителям. При этом независимо от диаметра труб через тепловую сеть проходит горячая вода температурой до 150 ? и давлением до 1,6 МПа.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным дополнительно проработать вопрос обеспечения безопасности тепловых сетей с диаметром труб менее 200 мм с теплоснабжающими и теплосетевыми организациями, например, предусмотрев особый режим использования земельных участков вблизи тепловых сетей, предусматривающий меньшие ограничения, чем это предусмотрено для тепловых труб большего диаметра.

6. Как указано выше, проектом акта предусматривается изменение размеров охранной зоны тепловых сетей, что будет приводить к необходимости пересмотра установленных ранее охранных зон тепловых сетей, что, соответственно, потребует дополнительных расходов организаций, владеющих тепловыми сетями, и повлечет риски увеличения тарифов для конечных потребителей.

Так, в соответствии с действующими нормативными предписаниями приказа N 197 охранные зоны тепловых сетей устанавливаются вдоль трасс прокладки тепловых сетей в виде земельных участков шириной, определяемой углом естественного откоса грунта, но не менее 3 метров в каждую сторону, считая от края строительных конструкций тепловых сетей или от наружной поверхности изолированного теплопровода бесканальной прокладки.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 11 статьи 26 Закона N 342-ФЗ если положением о зоне с особыми условиями использования территории, утвержденным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ, установлены требования к предельным размерам указанной зоны, правила определения размера указанной зоны (подзоны), перечень ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанной зоны (подзоны), отличные от установленных на дату установления зоны с особыми условиями использования территории, до 1 июля 2024 года указанные в пункте 11 статьи 106 ЗК РФ правообладатели зданий, сооружений, в связи с размещением которых установлены зоны с особыми условиями использования территорий, обязаны обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением об изменении зоны с особыми условиями использования территории (в случае изменения границ зоны с особыми условиями использования территории с приложением сведений о границах указанной зоны). Если положением о зоне с особыми условиями использования территории, утвержденным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ, установлены требования к предельным размерам указанной зоны, которые меньше, чем размер ранее установленной зоны, или не предусмотрены ограничения использования земельных участков, которые были ранее установлены в границах зоны, с заявлением об изменении зоны с особыми условиями использования территории (в случае изменения границ зоны с особыми условиями использования территории с приложением сведений о границах указанной зоны) в органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, вправе обратиться иные заинтересованные граждане, юридические лица, органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Таким образом, проектируемые изменения будут способствовать обязательному пересмотру установленных ранее охранных зон тепловых сетей, что потребует дополнительных расходов организаций, владеющих тепловыми сетями, и повлечет риски увеличения тарифов для конечных потребителей.

Также обращаем внимание на отсутствие оценки затрат эксплуатирующих тепловые сети организаций, связанных с выполнением требований по установлению или изменению охранных зон, а также количественной оценки тепловых сетей, в отношении которых подлежат установлению или изменению охранные зоны, в целях прогнозирования экономических последствий введения соответствующей нормы в действие в отношении субъектов предпринимательской деятельности*(3).

Учитывая риски возложения на хозяйствующих субъектов и потребителей тепловой энергии затрат на пересмотр ранее установленных охранных зон тепловых сетей, считаем целесообразным дополнительно обосновать проектируемые изменения в указанной части с представлением данных о количественной оценке тепловых сетей, для которых охранные зоны уже установлены, или рассмотреть вопрос сохранения предельных параметров границ охранных зон, установленных действующим законодательством Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

С учетом информации, представленной разработчиком, в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 10 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) https://www.progresskadastr.ru/

*(2) В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" продукция - результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.

*(3) По данным официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: https://geokompleks.com, стоимость установления охранных зон для линейных или площадных объектов составляет от 15 000 рублей за 1 объект.