Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О морских нефтегазовых объектах и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (от 4.07.2020 г. N 21453-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О морских нефтегазовых объектах и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия законопроекта (далее - сводный отчет) законопроект разработан в соответствии с поручением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козака от 14 ноября 2018 г. N ДК-П9-7991.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью законопроекта является совершенствование законодательства Российской Федерации в части государственного правового регулирования, государственной экспертизы и государственного надзора за производственной деятельностью морских нефтегазовых объектов (далее - МНГО), используемых при реализации проектов по разработке и освоению морских месторождений углеводородного сырья.

В настоящее время в Российской Федерации действует 223 нормативных правовых акта, регулирующих добычу, транспортировку углеводородного сырья, строительство морских нефтегазопромысловых сооружений на континентальном шельфе:

- в части надзора: Ростехнадзор - 68; Ростехрегулирование - 15; Росморречфлот - 10; Роспотребнадзор - 9; Росприроднадзор - 8; Росрыболовство - 7; Российский морской регистр судоходства - 10;

- в части регулирования: Минстрой России - 11; МЧС России - 48; Минэнерго России - 10; Минтранс России - 18; Минприроды Росси - 5; Минтруд России - 4.

Законопроектом предусматривается создание нормативной правовой базы, определяющей единый подход к идентификации МНГО, установлению единых применимых к этим объектам требований, создание уполномоченного государственного надзорного органа, осуществляющего контроль за производственной деятельностью МНГО.

Законопроект регулирует деятельность по проектированию, строительству, капитальному ремонту, реконструкции, эксплуатации, консервации и ликвидации МНГО и объединяет в себе требования к МНГО в области промышленной безопасности, экологической безопасности, охраны труда, гражданской обороны и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности.

Также законопроектом предусматривается регламентирование вопросов организации и осуществления федерального государственного надзора в области безопасности МНГО уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также иных видов федерального государственного контроля (надзора) в отношении МНГО уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в форме плановых совместных проверок.

Разработчиком проведены публичные обсуждения законопроекта и сводного отчета в период с 18 марта по 14 апреля 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия законопроекта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/03-20/00100439).

Законопроект направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения законопроекта и сводного отчета установлено, что при подготовке законопроекта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности в период с 5 по 12 июня 2020 года.

По итогам проведения публичных консультаций по законопроекту в Минэкономразвития России поступили позиции Афипского нефтеперерабатывающего завода, АО "Гипровостокнефть", АО "Зарубежнефть", ПАО НК "Русснефть", ГК "МИРРИКО", не содержащие замечаний и предложений в отношении предлагаемого регулирования, а также позиции ПАО "Лукойл", АО "Арктикморнефтегазразведка", ПАО "Газпром", содержащие замечания и предложения в отношении проектируемого регулирования, учтенные в настоящем заключении, а также предложения, рекомендуемые к рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета (прилагаются).

По результатам рассмотрения законопроекта, сводного отчета, с учетом представленной участниками публичных консультаций информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к законопроекту, а также рисков принятия предлагаемого им регулирования.

1. Согласно части 6 статьи 6 законопроекта собственник МНГО, его эксплуатирующая организация или иные лица, предоставляющие сведения для внесения в государственный регистр МНГО, несут ответственность за полноту и достоверность предоставленных сведений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем в соответствии с абзацем вторым части 1 статьи 52 законопроекта при регистрации прав на МНГО, права на которые зарегистрированы на дату вступления законопроекта в силу в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), иных государственных реестрах или соответствующих реестрах судов, информация о соответствующих правах на МНГО вносится в государственный регистр МНГО на основании представляемой собственником МНГО или его эксплуатирующей организацией выписки из ЕГРН, иных государственных реестров или соответствующих реестров судов (далее совместно - Выписки из реестров).

Таким образом, собственник МНГО, его эксплуатирующая организация или иные лица, предоставляющие сведения для внесения в государственный регистр МНГО, не могут нести ответственность за полноту и достоверность сведений, указанных в Выписках из реестров, являющихся основанием внесения сведений в государственный регистр МНГО.

Считаем целесообразным внести соответствующее исключение в часть 6 статьи 6 законопроекта для случаев, предусмотренных частью 1 статьи 52 законопроекта.

2. Законопроектом устанавливаются положения, вступающие во внутреннее противоречие друг с другом в части обязательности наличия классификационных свидетельств, выдаваемых организациями, уполномоченными в соответствии с Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации на классификацию и освидетельствование судов (далее - организации по классификации), для получения разрешения на ввод в эксплуатацию стационарных и линейных МНГО.

Так, в соответствии с частью 4 статьи 10 законопроекта не допускается ввод в эксплуатацию и (или) эксплуатация МНГО при отсутствии прошедшей в предусмотренных законопроектом случаях государственной экспертизы безопасности МНГО декларации безопасности МНГО, а также в случаях, предусмотренных законопроектом, классификационных свидетельств, выданных организациями по классификации.

В соответствии с частью 7 статьи 13 законопроекта ввод в эксплуатацию стационарного или линейного МНГО осуществляется на основании разрешения на ввод эксплуатацию МНГО, выдаваемого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при наличии в случаях, предусмотренных законопроектом и Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, классификационных свидетельств, выданных организациями по классификации, после оценки соответствия МНГО проектной документации МНГО, а также требованиям в области безопасности МНГО, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Указанная формулировка части 7 статьи 13 законопроекта несет риски установления обязательного требования по наличию классификационных свидетельств, выданных организациями по классификации, после оценки соответствия МНГО проектной документации МНГО, а также требованиям в области безопасности МНГО для ввода в эксплуатацию стационарного или линейного МНГО.

Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 12 законопроекта в целях обеспечения безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения стационарные МНГО (за исключением скважин) и линейные МНГО подлежат добровольной классификации и освидетельствованию на возмездной основе в порядке, определяемом Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации и законопроектом. Проектная документация стационарных МНГО (за исключением скважин) и линейных МНГО подлежит согласованию на добровольной и возмездной основе с организациями по классификации до направления проектной документации на государственную экспертизу безопасности морских нефтегазовых объектов.

Таким образом, считаем целесообразным доработать часть 7 статьи 13 законопроекта в части нивелирования риска трактования указанной нормы в качестве обязательного требования по наличию классификационных свидетельств, выданных организациями по классификации, после оценки соответствия МНГО проектной документации МНГО, а также требованиям в области безопасности МНГО для ввода в эксплуатацию стационарного или линейного МНГО.

3. Статьями 10, 17, 18, 27 законопроекта устанавливаются положения по организации дистанционного контроля за соблюдением требований в области безопасности МНГО, обязательность выполнения которых представляется избыточной.

3.1. Так, в соответствии с частью 2 статьи 17 законопроекта организация дистанционного контроля за соблюдением требований в области безопасности МНГО осуществляется в рамках организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований в области безопасности МНГО.

При этом сведения об организации и результатах производственного контроля за соблюдением требований в области безопасности МНГО в соответствии с частью 3 статьи 17 законопроекта представляются эксплуатирующей организацией в форме отчетности.

Одновременно с этим частью 5 статьи 27 законопроекта предполагается установление порядка передачи информации, получаемой с применением систем дистанционного контроля за соблюдением требований в области безопасности МНГО, органу государственного надзора в области безопасности МНГО, в том числе посредством подключения систем дистанционного контроля к государственным информационным системам, требований к составу информации, передаваемой органу государственного надзора в области безопасности МНГО. Передача информации, получаемой с применением систем дистанционного контроля за соблюдением требований в области безопасности МНГО, органу государственного надзора в области безопасности МНГО является мероприятием по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Вместе с тем система дистанционного контроля в соответствии с частью 1 статьи 10 законопроекта подразумевает передачу органу государственного надзора в области безопасности МНГО информации в автоматическом режиме, а также представление в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, отчетности в области безопасности МНГО в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Таким образом, статьями 10, 17 и 27 законопроекта устанавливаются одновременно два разных способа представления одной и той же информации (в рамках направления отчетности по вопросу организации и результатов производственного контроля, включающего в себя систему дистанционного контроля, а также в рамках непосредственно передачи данных системой дистанционного контроля в автоматическом режиме) органу государственного надзора в области безопасности МНГО, что представляется избыточным.

3.2. В соответствии с частью 1 статьи 18 законопроекта МНГО оснащаются эксплуатирующей организацией системами дистанционного контроля, включающими комплекс программных и программно-аппаратных средств, автоматических средств измерения и учета, а также специализированных технических средств, обеспечивающих непрерывное получение, фиксацию, обработку и передачу в режиме реального времени информации о текущих значениях параметров технологических процессов и процессов обеспечения функционирования МНГО, определяющих его безопасность, о текущем состоянии систем противоаварийной защиты и их срабатывании, о текущем состоянии технических устройств и технологических комплексов, используемых на МНГО, о текущем состоянии и загрязнении природной среды, в том числе информации о выбросах и (или) сбросах загрязняющих веществ, о происшествиях на морском нефтегазовом объекте.

При этом остается недостаточно определенным критерий непрерывности поступления указанной информации.

Также обращаем внимание, что разработчиком не представлена оценка затрат организаций, эксплуатирующих МНГО, связанных с выполнением требований по установке и эксплуатации систем дистанционного контроля, а также количественная оценка МНГО в Российской Федерации для анализа вероятных экономических последствий предлагаемого регулирования в отношении субъектов предпринимательской деятельности.

Вместе с тем, учитывая, что действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено обязательных требований к организации систем дистанционного контроля за соблюдением требований в области безопасности МНГО, полагаем, что проектирование, установка и эксплуатация соответствующего оборудования и программного обеспечения возлагает на эксплуатирующие организации дополнительную финансовую нагрузку, что в конечном итоге приведет к росту издержек эксплуатирующих организаций, а в ряде случаев к вероятному росту цен (тарифов) для конечного потребителя.

Таким образом, установление проектируемых требований нуждается в дополнительном обосновании, с представлением анализа затрат организаций, эксплуатирующих МНГО, связанных с выполнением требований по установке и эксплуатации систем дистанционного контроля с учетом перечня конкретных параметров дистанционного контроля, подлежащих измерению и учету, а также перечня технических средств получения, фиксации, обработки и передачи информации, а также приведением количественной оценки существующих МНГО в Российской Федерации, либо предусмотреть возможность организации дистанционного контроля за соблюдением требований в области безопасности МНГО с передачей информации органу государственного надзора в добровольном порядке.

4. Статьей 21 законопроекта устанавливаются положения, регламентирующие осуществление технического расследования причин происшествий на МНГО или в зоне безопасности МНГО, требующие уточнения.

4.1. В соответствии с частью 3 статьи 21 законопроекта техническое расследование причин происшествий I уровня опасности проводятся комиссией, создаваемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В состав комиссии в обязательном порядке включаются представители федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного транспортного надзора, иных федеральных органов исполнительной власти, организаций, уполномоченных в соответствии с Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации на классификацию и освидетельствование судов.

Техническое расследование причин происшествий II, III, IV уровней опасности на МНГО или в зоне безопасности МНГО проводится комиссией, создаваемой собственником морского нефтегазового объекта или эксплуатирующей организацией. Вместе с тем состав такой комиссии проектируемыми положениями не определен, что требует соответствующей доработки в законопроекте.

4.2. Частью 4 статьи 21 законопроекта устанавливается неопределенное положение, согласно которому собственник МНГО, его эксплуатирующая организация, пользователь участка недр, в границах которого осуществляется и планируется использование МНГО в соответствии с проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, обязаны представлять информацию, необходимую для технического расследования причин происшествий I уровня опасности уполномоченному федеральному органу исполнительной власти.

Полагаем необходимым определить исчерпывающий перечень информации, необходимой для представления уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в целях определения причин и обстоятельств происшествия, характера и размера причиненного вреда, выявленных нарушений обязательных требований в области безопасности МНГО, работников и иных специалистов, допустивших эти нарушения, а также мер, которые приняты для смягчения и ликвидации последствий происшествия на МНГО или в зоне безопасности МНГО, и рекомендации по предупреждению подобных происшествий.

4.3. В соответствии с абзацем вторым части 5 статьи 21 законопроекта материалы технического расследования причин происшествия оформляются актом о результатах технического расследования, подписываемым всеми членами комиссии, осуществляющей техническое расследование происшествия. После чего материалы технического расследования причин происшествия I-III уровней опасности направляются комиссией, проводившей техническое расследование, в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, собственнику МНГО, его эксплуатирующую организацию, пользователю участка недр, в границах которого осуществляется или планируется использование МНГО в соответствии с проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами.

Из указанной проектируемой формулировки остается неясным, в какой форме должны направляться материалы технического расследования: в виде подписанного акта или в иной форме; что относится к таким материалам. Полагаем целесообразным прямо указать, что в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, собственнику МНГО, его эксплуатирующей организации, пользователю участка недр, в границах которого осуществляется или планируется использование МНГО в соответствии с проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, направляется акт о результатах технического расследования, подписываемый всеми членами комиссии, осуществляющей техническое расследование происшествия, либо установить исчерпывающий перечень необходимых материалов.

4.4. В соответствии с частью 2 статьи 21 законопроекта происшествия на стационарных и линейных МНГО, а также плавучих МНГО после их установки по месту ведения работ, связанных с пользованием недрами (установки на точку бурения), или в зоне безопасности МНГО подразделяются на четыре уровня опасности. В соответствии с частью 3 статьи 21 законопроекта по каждому происшествию проводится техническое расследование причин происшествия.

Вместе с тем частью 5 статьи 21 законопроекта не предусмотрено положение о направлении комиссией материалов технического расследования причин происшествия IV уровня опасности в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, собственнику МНГО, его эксплуатирующей организации, пользователю участка недр, в границах которого осуществляется или планируется использование МНГО в соответствии с проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами.

Учитывая, что состав комиссии для расследования причин происшествий II, III, IV уровней опасности на МНГО или в зоне безопасности МНГО законопроектом не определен, считаем необходимым обеспечить наличие у собственника МНГО, его эксплуатирующей организации, пользователя участка недр, в границах которого осуществляется или планируется использование МНГО в соответствии с проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, с целью проведения анализа таких материалов и принятия мер для предотвращения возникновения происшествий на МНГО или в зоне безопасности МНГО, мер по смягчению, локализации и ликвидации последствий происшествия, а также определения необходимости внесения изменений в декларацию безопасности МНГО.

5. Частями 1 и 2 статьи 52 законопроекта устанавливаются избыточные обязанности для собственника МНГО или его эксплуатирующей организации по представлению выписок из ЕГРН, иных государственных реестров или соответствующих реестров судов для внесения информации о правах на МНГО, зарегистрированных в ЕГРН, иных государственных реестрах или соответствующих реестрах судов в государственный регистр МНГО, а также подачи заявления об исключении МНГО из таких реестров после поставки МНГО на государственный учет в государственном регистре МНГО.

Представляется целесообразным в редакции законопроекта предусмотреть необходимость использования системы межведомственного информационного взаимодействия между органами исполнительной власти, уполномоченными на ведение регистра МНГО и ведение действующих реестров, в которых уже зарегистрированы права на МНГО, в том числе интеграцию сведений в государственный регистр МНГО из реестров, в которых уже зарегистрированы права на МНГО.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия законопроекта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного законопроектом, разработчиком обоснованы. В законопроекте выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Приложение: на 11 л. в 1 экз.